論主管機(jī)關(guān)的救助款項(xiàng)請求權(quán)

1、<p>　　論主管機(jī)關(guān)的救助款項(xiàng)請求權(quán)</p><p>　　摘 要：自我國《海商法》出臺以來，關(guān)于國家主管機(jī)關(guān)在強(qiáng)制救助中是否享有救助款項(xiàng)請求權(quán)的問題一直都頗受爭議。鑒于此，本文結(jié)合了《中華人民共和國海商法》以及《1989年國際救助公約》的有關(guān)規(guī)定，通過對兩法中有關(guān)主管機(jī)關(guān)救助款項(xiàng)請求權(quán)規(guī)定的比較，具體分析了主管機(jī)關(guān)救助款項(xiàng)請求權(quán)的不同情形，并得出相應(yīng)的結(jié)論。 </p><p>

2、　　關(guān)鍵詞：強(qiáng)制救助；主管機(jī)關(guān)；救助款項(xiàng)請求權(quán) </p><p><b>　　引言 </b></p><p>　　海難救助制度是海商法中古老而又特別的法律制度，而海難救助報酬問題一直是海難救助法律制度中的核心問題。早在公元前9世紀(jì)，地中海地區(qū)的《羅德海法》中就已有“救助者可享有1/5的被救助物的權(quán)利”的規(guī)定。中世紀(jì)習(xí)慣法則將遇難船舶和財產(chǎn)劃分為三份，其中一份歸救助人所

3、有。由此可知，救助人享有救助款項(xiàng)請求權(quán)是一項(xiàng)具有歷史性的權(quán)利。但自我國《海商法》出臺以來，對于國家主管機(jī)關(guān)在強(qiáng)制救助中是否應(yīng)當(dāng)享有救助款項(xiàng)請求權(quán)問題的爭議卻不絕于耳，問題的根源仍在于強(qiáng)制救助鮮明的行政性色彩與傳統(tǒng)海難救助的民商事性之間的差異。 </p><p><b>　　一、問題由來 </b></p><p>　　出于對救助人的激勵以及對海運(yùn)環(huán)境風(fēng)險的特殊考慮，傳統(tǒng)

4、海難救助一般都規(guī)定，救助人如果能夠在海上或其他可航水域成功地使得遇險船舶、貨物等脫離危險，則救助人有權(quán)依其救助行為享有報酬請求權(quán)，并在該項(xiàng)權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)時，對獲救財產(chǎn)享有留置權(quán)。此處的“海難救助”多指狹義海難救助，也就是說這種救助實(shí)質(zhì)是一種基于雙方意愿的行為，救助方與被救助方之間因此種救助產(chǎn)生的法律關(guān)系實(shí)為民事法律關(guān)系，因而，無論是基于無因管理說，準(zhǔn)契約說還是不當(dāng)?shù)美f，救助方都有權(quán)請求救助費(fèi)用及報酬。但長期以來，關(guān)于海難強(qiáng)制救助中國家主

5、管機(jī)關(guān)的救助款項(xiàng)請求權(quán)問題卻頗具爭議，個中原由是多方面的，總結(jié)起來，無非都是由強(qiáng)制救助的特有性質(zhì)所決定。 </p><p>　　在傳統(tǒng)海難救助制度中，自愿原則是海難救助的構(gòu)成要件之一，該項(xiàng)原則的作用在于：對救助方來說，在對救助標(biāo)的實(shí)施救助時，完全是出于救助方的自愿。這樣，一旦救助成功，則救助方有權(quán)取得報酬，如果不施救，救助方也無需承擔(dān)任何責(zé)任，這一點(diǎn)與海上救助制度中歷來奉行的“無效果，無報酬”原則相吻合。而對被救

6、助方來說，則賦予其“禁止救助”的權(quán)利，即一旦被救助方行使禁止救助權(quán)，救助方即便救助成功也無權(quán)再請求救助報酬。 </p><p>　　然而隨著現(xiàn)代海洋環(huán)境變化，海洋環(huán)保意識增強(qiáng)，尤其是在海洋環(huán)境污染逐漸成為國際性問題之后，為保護(hù)其本國以及各關(guān)聯(lián)利益方的利益，沿海國家都不同程度地規(guī)定了他們在發(fā)生海難時采取必要措施的權(quán)利，如《1989年國際救助公約》第9條規(guī)定，在沿海國管轄的海域內(nèi)，發(fā)生足以造成重大損害后果的海上事故，

7、沿海國有權(quán)采取措施保護(hù)其岸線或有關(guān)利益方免受污染或污染威脅，包括沿海國就救助作業(yè)發(fā)出指示。我國《海上交通安全法》也有類似規(guī)定：在船舶設(shè)施發(fā)生事故且對交通安全造成或可能造成危害時，主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取必要的強(qiáng)制性處置措施。此項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容既包括沿海國當(dāng)局直接采取的強(qiáng)制措施，也包括沿海國對救助方的救助作業(yè)所實(shí)施的干預(yù)，①這些措施被統(tǒng)稱為強(qiáng)制救助。 </p><p>　　與自愿救助相比，強(qiáng)制救助主要表現(xiàn)為救助無需被救助方的自愿

8、，而是在海事行政管理過程中，為了避免或減少在海上或者與海相通的可航水域遇險的船舶或其他財產(chǎn)對海上航行安全、海洋環(huán)境或者其他公共利益造成的或可能造成的危害，海事管理機(jī)構(gòu)依法使用強(qiáng)制力對遇險的船舶或其他財產(chǎn)主動地實(shí)施救助的行為。由此可知，其“強(qiáng)制性”在于排除了被救助方的“禁止救助權(quán)”，對傳統(tǒng)的自愿原則提出了挑戰(zhàn)。這種強(qiáng)制救助的重點(diǎn)是出于對公共利益考慮并且是在國家主管機(jī)關(guān)的主持下進(jìn)行。在此種狀況下，國家主管機(jī)關(guān)是否具有救助款項(xiàng)請求權(quán)成為人們頗

9、為關(guān)注的議題。 </p><p>　　由上可知，強(qiáng)制救助雖可謂是應(yīng)運(yùn)而生，但有關(guān)方面的規(guī)定仍然很不完善，尤其是在確定國家主管機(jī)關(guān)的救助款項(xiàng)請求權(quán)這一方面。目前我國關(guān)于這個問題的規(guī)定主要有：《海商法》第192條“國家有關(guān)主管機(jī)關(guān)從事或者控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享受本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補(bǔ)償”，以及《1989年國際救助公約》第5條“公共當(dāng)局控制的救助作業(yè)”等。 </p><p>&l

10、t;b>　　二、主要觀點(diǎn) </b></p><p>　　關(guān)于在海難強(qiáng)制救助中，國家主管機(jī)關(guān)是否具有救助款項(xiàng)請求權(quán)這一問題的爭議，歸納起來有肯定和否定兩種觀點(diǎn)，其中以持肯定態(tài)度的為多數(shù)。 </p><p>　　根據(jù)《1989國際救助公約》第5條第2款規(guī)定，在公共當(dāng)局從事或控制下的強(qiáng)制救助中，救助人可以享有救助款項(xiàng)請求權(quán)，第3款規(guī)定有關(guān)公共當(dāng)局在強(qiáng)制救助中的權(quán)利以及補(bǔ)償事宜，

11、應(yīng)遵從國內(nèi)法（如我國《海商法》）的規(guī)定。而我國《海商法》第192條規(guī)定中并未明確將國家有關(guān)主管機(jī)關(guān)排除在具有救助補(bǔ)償請求權(quán)的“救助方”之外，有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，只要所實(shí)施的強(qiáng)制救助行為能夠滿足第192條中救助款項(xiàng)請求權(quán)的構(gòu)成條件，主管機(jī)關(guān)就可以享有該項(xiàng)請求權(quán)。也有學(xué)者據(jù)此條認(rèn)為國家主管機(jī)關(guān)在從事海難救助時當(dāng)然得享有一般救助人的權(quán)利，其中包括有效救助的報酬請求權(quán)。 </p><p>　　也有持否定觀點(diǎn)的學(xué)者從強(qiáng)制救助的

12、定義本身出發(fā)，認(rèn)為強(qiáng)制救助是一種“船舶或其他財產(chǎn)在海上或者與海相通的可航水域遇險，嚴(yán)重威脅海上航行安全、海洋環(huán)境或者其他公共利益時，為了避免或減少對這種公共利益的損害， 海事管理機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定，使用強(qiáng)制力，對遇險的船舶或其他財產(chǎn)實(shí)施救助的行為”。②簡言之，強(qiáng)制救助被定位為一種出于公益考量的公權(quán)力行為，并據(jù)此否定主管機(jī)關(guān)的救助款項(xiàng)請求權(quán)。 </p><p>　　筆者認(rèn)為對于國家主管機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)具有救助款項(xiàng)請求權(quán)的

13、問題不能一概而論?！逗Ｉ谭ā返?92條關(guān)于這個問題本身的規(guī)定過于籠統(tǒng)和模糊，這就要求我們在具體實(shí)踐過程中做到具體情況具體分析，主動對主管機(jī)關(guān)在不同救助情形下的身份進(jìn)行識別細(xì)化，厘清不同情境中主管機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)邊界。 </p><p><b>　　三、具體分析 </b></p><p>　　在具體討論主管機(jī)關(guān)報酬請求權(quán)問題之前要明確兩個問題：1、應(yīng)當(dāng)區(qū)分救助款項(xiàng)與救助報

14、酬這兩個概念區(qū)分。2、在理解《海商法》192條時應(yīng)當(dāng)具備國際視野。 　?。ㄒ唬戎铐?xiàng)的理解 </p><p>　　《1989年國際救助公約》和我國《海商法》都規(guī)定，救助款項(xiàng)是指被救助方依法向救助方支付的任何報酬、酬金或者補(bǔ)償。傳統(tǒng)救助報酬范圍僅限于作為商業(yè)性救助服務(wù)的酬金，由于傳統(tǒng)“無效果，無報酬”原則地作用，傳統(tǒng)的海難救助報酬具有相當(dāng)大的射幸性。相比之下，現(xiàn)代海難救助制度中的“救助款項(xiàng)”一詞含義則變得更為

15、廣泛，不僅可指傳統(tǒng)意義上的救助報酬，同時也涵蓋了包括救助成本在內(nèi)的其他各種類型的救助補(bǔ)償。 </p><p>　　一般情況下，沿海國并沒有救助別國船舶的特別義務(wù)，因而只有在港口安全環(huán)境受到威脅情形下，沿海國才會實(shí)施強(qiáng)制性救助行為。在這種情形下，救助性質(zhì)仍應(yīng)限定為由主管機(jī)關(guān)為公益而從事或控制的行政強(qiáng)制行為，因而主管機(jī)關(guān)不能就此向被救助方請求民事性質(zhì)的報酬，但是承認(rèn)其對救助成本的請求權(quán)卻是合情合理的。 </p&

16、gt;<p>　?。ǘ┗凇?989國際救助公約》第5條對《海商法》192條的理解 </p><p>　　《1989年國際救助公約》中對主管機(jī)關(guān)救助的規(guī)定主要集中于第5條，該條規(guī)定共有3款：（1）本公約不影響國內(nèi)法或國際公約有關(guān)由公共當(dāng)局從事或控制的救助作業(yè)的任何規(guī)定。（2）然而，從事此種救助作業(yè)的救助人，有權(quán)享有本公約所規(guī)定的有關(guān)救助作業(yè)的權(quán)利和補(bǔ)償。（3）負(fù)責(zé)進(jìn)行救助作業(yè)的公共當(dāng)局所能享有的本

17、公約規(guī)定的權(quán)利和補(bǔ)償?shù)姆秶?，?yīng)根據(jù)該當(dāng)局所在國的法律確定③。 </p><p>　　該條是為了統(tǒng)一主管機(jī)關(guān)的救助權(quán)利和補(bǔ)償范圍而做的規(guī)定。從第1款和第3款的規(guī)定來看，公約并不影響主管機(jī)關(guān)依據(jù)其有關(guān)國內(nèi)法而從事或控制的救助工作，并且主管機(jī)關(guān)在救助中享受的權(quán)利和補(bǔ)償范圍由國內(nèi)法確定。第2款則規(guī)定在任何情形下，實(shí)施救助的救助人都有權(quán)依公約規(guī)定享有相應(yīng)的權(quán)利和補(bǔ)償。 </p><p>　　我國《海

18、商法》參考了救助公約的該條規(guī)定，與公約的精神可謂是一脈相承，但是具體規(guī)定卻顯得相對籠統(tǒng)，公約第3款中主體為“a public authority under a duty to perform salvage operations”，其確切含義應(yīng)為“具有實(shí)施救助行為職責(zé)的公共當(dāng)局”，而我國《海商法》則只是模糊地規(guī)定“國家有關(guān)主管機(jī)關(guān)從事或控制的救助作業(yè)”，正是由于在救助主體限定的問題上規(guī)定地過于寬泛，從而導(dǎo)致了實(shí)際運(yùn)用過程中大量爭議的產(chǎn)

19、生。 </p><p>　　為便于從國際角度來分析這個問題，應(yīng)將第192條中所規(guī)定的主體劃分為三類：（1）主管機(jī)關(guān)親自實(shí)施的救助作業(yè)。（2）在主管機(jī)關(guān)控制之下的，由其他救助機(jī)構(gòu)所具體實(shí)施的救助作業(yè)。（3）主管機(jī)關(guān)不但親自實(shí)施救助，同時又控制其他救助機(jī)構(gòu)實(shí)施救助。 </p><p>　　第一種情形是指主管機(jī)關(guān)使用國家為維護(hù)海上安全而專門配備的船舶等設(shè)備所進(jìn)行的救助。與專業(yè)救助以及非專業(yè)的營運(yùn)

20、船舶救助相區(qū)別，此種情形下，主管機(jī)關(guān)是救助方，與作為行政相對人的被救助方之間所產(chǎn)生的是一種行政法律關(guān)系，因此，除法有特別規(guī)定，強(qiáng)制救助的法律后果應(yīng)根據(jù)有關(guān)行政法律確定。而《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定，“海事管理機(jī)構(gòu)采取清除、打撈、拖航、引航、過駁等必要措施的相關(guān)費(fèi)用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關(guān)作業(yè)單位承擔(dān)”。由此可知，海事管理機(jī)構(gòu)為了防止或減輕船舶污染損害而實(shí)施強(qiáng)制救助的，救助成本應(yīng)當(dāng)由船舶所有人承擔(dān)。 </p&

21、gt;<p>　　雖然現(xiàn)行法律還未對其他情形下的強(qiáng)制救助作出如上規(guī)定，但也可考慮參照此條：首先，應(yīng)肯定主管機(jī)關(guān)對其所實(shí)施的救助作業(yè)享有救助款項(xiàng)請求權(quán)，同時也應(yīng)對救助成本的認(rèn)定范圍和條件加以限定，如對參與救助人員的工資、設(shè)備及船舶使用費(fèi)等做出與專業(yè)救助或營運(yùn)船舶的非專業(yè)救助不同的費(fèi)率規(guī)定。其次，由于這種救助是主管機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性行為，體現(xiàn)了公權(quán)力，并不適用傳統(tǒng)民事救助中的“無效果，無報酬”原則④，也就是說，行政法律關(guān)系內(nèi)在的強(qiáng)制

22、性要求，使得被救助人在強(qiáng)制救助未能成功時仍應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償主管機(jī)關(guān)的救助費(fèi)用支出，如救助成本等。 </p><p>　　第二種情形下的救助人不僅具有一般救助人享有的權(quán)利和應(yīng)盡義務(wù)，還要服從主管機(jī)關(guān)對救助作業(yè)的控制。與第一種情形不同，主管機(jī)關(guān)并沒有實(shí)際參與或?qū)嵤┚戎鳂I(yè)，而是在其職責(zé)范圍內(nèi)指派特定救助人實(shí)施救助。此種情形下，主管機(jī)關(guān)并非法律所規(guī)定的救助方，其與被救助方產(chǎn)生的是一種純粹的行政法律關(guān)系，當(dāng)然不具有救助人的權(quán)利和

23、義務(wù)，不享有救助款項(xiàng)請求權(quán)。而在主管機(jī)關(guān)控制之下實(shí)施救助這一行為則類似于行政強(qiáng)制執(zhí)行中的“代履行”制度，因而救助方作為代履行人的代履行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由義務(wù)人（即被救助方）承擔(dān)。也就是說，《海商法》第192條規(guī)定的救助款項(xiàng)請求權(quán)在這種情形下應(yīng)當(dāng)只限于由具體實(shí)施救助的救助機(jī)構(gòu)所享有。 </p><p>　　第三種情形則是上述兩種情形的結(jié)合：主管機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)，既具體實(shí)施救助，同時又對其他救助人進(jìn)行控制。由上可知，主管機(jī)

24、關(guān)應(yīng)當(dāng)在其具體實(shí)施的救助作業(yè)范圍內(nèi)享有救助款項(xiàng)請求權(quán)，且該項(xiàng)請求權(quán)的內(nèi) 內(nèi)容應(yīng)當(dāng)區(qū)別于專業(yè)救助或營運(yùn)船舶的非專業(yè)救助等標(biāo)準(zhǔn)。 </p><p>　　只有在對我國《海商法》第192條所規(guī)（下轉(zhuǎn)第7頁）（上接第5頁）定主體作以上劃分的前提下，才能使《海商法》第192條的規(guī)定與《1989救助公約》第5條第2款的規(guī)定之間相互契合，便于從國際視角上分析和理解我國的《海商法》。 </p><p>&l

25、t;b>　　四、結(jié)論 </b></p><p>　　根據(jù)前文分析可得：雖然對于國家主管機(jī)關(guān)的救助款項(xiàng)請求權(quán)，我國現(xiàn)行法律并未明確作出相應(yīng)規(guī)定，但有條件地肯定主管機(jī)關(guān)的救助款項(xiàng)請求權(quán)，不僅符合我國實(shí)際情況，還能夠從客觀上加強(qiáng)政府對人命和環(huán)境的強(qiáng)制救助能力，也能從公法角度完善我國的海上救助體系⑤。這將有助于我國《海商法》符合國際海難救助價值目標(biāo)的發(fā)展趨勢，使之進(jìn)一步與國際接軌。 </p>

26、<p><b>　　注 釋： </b></p><p>　?、偎居褡?《海商法專論》.中國人民大學(xué)出版社 第2007版.第462頁 </p><p>　?、诤?強(qiáng)制救助之研究[J].中國海商法年刊，2010，21（ 3）：68-73. </p><p>　?、邸?989年國際救助公約》第5條公共當(dāng)局控制的救助作業(yè) </p