清末云南諮議局的運(yùn)作

1、<p>　　清末云南諮議局的運(yùn)作</p><p>　　摘 要：云南諮議局的運(yùn)作，標(biāo)志著云南人民參與國(guó)家政治生活的開(kāi)始，也是近代西南邊疆政治民主化實(shí)踐的起點(diǎn)。著重從諮議局的權(quán)限與督撫行政的關(guān)系、諮議局的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、會(huì)期與議案開(kāi)議、施行的流程做討論，重塑清廷與云南地方紳民之間的關(guān)系，以便從微觀層面深入了解省諮議局對(duì)近代早期云南邊疆政治民主化進(jìn)程產(chǎn)生的社會(huì)效果。 </p><p>　　關(guān)

2、鍵詞：云南諮議局；運(yùn)作；政治民主化；清末 </p><p>　　中圖分類號(hào)：K258.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）33-0151-03 </p><p>　　諮議局作為晚清政府在地方推進(jìn)政治民主進(jìn)程的一個(gè)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它是清廷開(kāi)展預(yù)備立憲的重要舉措之一。過(guò)去史學(xué)界對(duì)西南邊疆地區(qū)（尤以云南省）的研究關(guān)注程度不夠，其專題性、系統(tǒng)性的研究成果也相對(duì)較少，因此選擇云

3、南諮議局作為清末地方政治民主進(jìn)程的考察對(duì)象，將有助于重塑清廷與云南地方紳民之間的關(guān)系，以便從微觀層面深入了解省諮議局對(duì)近代早期云南邊疆政治民主化進(jìn)程產(chǎn)生的社會(huì)效果。 </p><p>　　云南諮議局于1909年10月14日正式運(yùn)作，這標(biāo)志著云南人民參與國(guó)家政治生活的開(kāi)始，也是近代西南邊疆政治民主化實(shí)踐的起點(diǎn)。有關(guān)清末云南諮議局運(yùn)作的考察，筆者著重從諮議局的權(quán)限與督撫行政的關(guān)系、諮議局的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、會(huì)期與議案開(kāi)議、施

4、行的流程做進(jìn)一步探討。 </p><p>　　一、諮議局的權(quán)限與云南督撫行政的關(guān)系 </p><p>　　憲政編查館頒布的《諮議局章程》第六章中就已經(jīng)對(duì)諮議局的職任權(quán)限做了明確的界定，其中議決權(quán)有7項(xiàng)，分別為本省應(yīng)興應(yīng)革事件、歲出入預(yù)算決算事件、稅法及公債事件、擔(dān)任義務(wù)之增加事件、單行章程規(guī)則之增刪修改事件、權(quán)利之存廢事件，申復(fù)權(quán)有2項(xiàng)，分別為資政院咨詢事件和督撫咨詢事件，其余還有選舉資政

5、院議員、公斷本省自治會(huì)之爭(zhēng)議和收受本省自治會(huì)或人民陳請(qǐng)建議事件共計(jì)12項(xiàng)權(quán)利。而云南諮議局基本上也是依此為綱目，通過(guò)了《關(guān)于諮議局議決權(quán)內(nèi)之本省行政命令施行法》，所提議案皆屬本省實(shí)際需要，且針對(duì)時(shí)政積弊所議，有益于社會(huì)和廣大群眾。 </p><p>　　關(guān)于諮議局與督撫行政的權(quán)限關(guān)系，學(xué)者孟森在《諮議局章程講義》中曾言：“夫諮議局與督撫法律上既居平等地位，則諮議局為省之立法者，督撫為省之行政者。從此不言省則已，一

6、言省則必為諮議局與督撫之合名是。蓋國(guó)家之政治作用，即有時(shí)諮議局與督撫反抗，亦純系法律上之反抗，并非任意為難”[1]。然當(dāng)時(shí)中國(guó)的司法權(quán)尚未獨(dú)立，九年的預(yù)備立憲進(jìn)程中，自由法部籌備獨(dú)立一事仍只是初露端倪，加上中央政府認(rèn)為各省士民能力之薄弱，處事不能周全，固非官為督促則不行。因此原本法理上應(yīng)與督撫對(duì)等才能實(shí)現(xiàn)制衡為目的的諮議局，在清廷看來(lái)，卻是隸屬于督撫行政部門(mén)權(quán)力下的這樣一層上下關(guān)系。此外在《諮議局章程》中還明確提出：“各省督撫對(duì)諮議局之

7、選舉與會(huì)議有監(jiān)督之權(quán)。如出現(xiàn)議事有逾越權(quán)限，不受督撫勸告者，督撫有權(quán)停止其繼續(xù)活動(dòng)；如所決事件有輕蔑朝廷之情形，可奏請(qǐng)皇帝解散”[2]。由此可見(jiàn)，諮議局的立法監(jiān)督實(shí)權(quán)在政治民主化進(jìn)程的初期是受到督撫行政部門(mén)的干預(yù)和制約，它本身的合法性雖然不容置疑，且在政治、經(jīng)濟(jì)、教育等方面依然具有監(jiān)督和議決的權(quán)利，但由于自身可運(yùn)用的權(quán)力資源相對(duì)有限，造成許多富有建設(shè)性的議案最終只能停留紙面而無(wú)法施行，議員的不滿</p><p>

8、　　云南地處西南邊陲，交通通訊落后，各地議案提交到諮議局的時(shí)間相對(duì)遲緩，再加上督撫時(shí)刻監(jiān)督議員避免出現(xiàn)逾越權(quán)限之處，對(duì)議案的內(nèi)容經(jīng)常提出質(zhì)疑和限制，造成諮議局應(yīng)對(duì)一些時(shí)政務(wù)求迅速解決的議案反應(yīng)能力則相對(duì)較慢，從而錯(cuò)過(guò)了解決各種社會(huì)問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。譬如近代云南一直面臨著邊界、路礦權(quán)的外交糾紛問(wèn)題，然一旦諮議局提出此類議案，政府一般認(rèn)為是僭越權(quán)限而不予覆議，①有甚者以解散議會(huì)相要挾，其根源在于議決應(yīng)興應(yīng)革的內(nèi)容范圍過(guò)于偏隘，僅重視一部分之利

9、害，而輕視全體之利害也；還有振興云南實(shí)業(yè)諸問(wèn)題，此固屬于經(jīng)濟(jì)行政之范圍，與章程中所謂本省應(yīng)興事件相當(dāng)。然幣制不定，則經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)會(huì)被擾亂，無(wú)論何種實(shí)業(yè)，皆有杌隉不安之象，則其所討議者，欲不延及貨幣政策，安可得乎？[3]所以，督撫行政經(jīng)常出現(xiàn)采取各種理由來(lái)保障官權(quán)而壓制民權(quán)的行止，勢(shì)必造成政治民主化的效果大打折扣。此外，少部分云南議員由于經(jīng)驗(yàn)不足，所提議案頗不足以饗海內(nèi)之望，難有探本挈領(lǐng)之大政治問(wèn)題，這也是造成諮議局人力資源浪費(fèi)和行政效率較為

10、低下的一個(gè)原因。但從總體上看，議員與督撫的矛盾關(guān)系是制約諮議局功能有效發(fā)揮的重要瓶頸。正如當(dāng)時(shí)清末官員于式枚所言：“我國(guó)憲政</p><p>　　二、諮議局的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支 </p><p>　　在諮議局籌建初期，基于調(diào)查、選舉和建設(shè)議院等一系列工作的展開(kāi)，籌集經(jīng)費(fèi)成為了各省督撫首要解決的一大難題，云南諮議局在籌建和運(yùn)作的過(guò)程中也不例外。當(dāng)時(shí)云貴總督沈秉坤向憲政館奏報(bào)稱：“局所而外最要之端，則為

11、經(jīng)費(fèi)?，F(xiàn)在諮議局尚未成立，而舉行復(fù)選舉后，議員進(jìn)省即需旅費(fèi)，故旅費(fèi)一項(xiàng)亦應(yīng)預(yù)備。擬除雜費(fèi)及預(yù)備費(fèi)俟開(kāi)局由局預(yù)算再為核定外，其旅費(fèi)、公費(fèi)、薪金三項(xiàng)，已飭籌辦處公同酌定，由善后報(bào)銷總局指撥?？?，作正開(kāi)支”[5]。由于滇省下轄的府廳州縣多為財(cái)政困難，為保證選舉和自治事宜能夠順利進(jìn)行，只能同意這些州縣官吏通過(guò)增加捐稅來(lái)獲得解決。譬如當(dāng)時(shí)定遠(yuǎn)縣向籌辦處提交了“抽煙糖捐充選舉自治費(fèi)”的稟文，籌辦處的批復(fù)是，“若于地方無(wú)妨礙商民，允從自可照準(zhǔn)試辦”[

12、6]。也正因?yàn)榛I辦諮議局費(fèi)用過(guò)大，以至當(dāng)朝大學(xué)士孫家鼐向朝廷諫言，“辦諮議局須兼顧民力，籌辦之分科宜少，用人宜精而專，不事事之委官宜汰除，皆為省費(fèi)之道”[7]。 </p><p>　　依據(jù)云南憲政調(diào)查局印行的《云南省政治官報(bào)》中有關(guān)《云南諮議局開(kāi)辦各費(fèi)決算表》的記載，我們可以清楚看到其經(jīng)費(fèi)主要從藩庫(kù)和籌辦處支領(lǐng)。從宣統(tǒng)元年八月初十日起至宣統(tǒng)元年十一月二十九日止，在所列的18項(xiàng)開(kāi)除費(fèi)用項(xiàng)目中，本屆議員旅居費(fèi)銀、議長(zhǎng)

13、及常駐議員等公費(fèi)銀、本屆議員回籍旅行費(fèi)銀、全局議員及辦事各員等膳食銀、辦事各員薪金銀、購(gòu)存器具物品銀這6項(xiàng)開(kāi)支較大，耗銀共計(jì)7 269.34兩，占開(kāi)除總額的91.1%。如果從縱向的視角進(jìn)行比較分析，議員的交通生活成本耗銀高達(dá)4 523.347兩，占開(kāi)除總額的57.04%。而真正用于諮議局的行政成本耗銀只有3 406.135兩，占開(kāi)除總額比重的42.96%，這說(shuō)明云南諮議局運(yùn)作的成本消耗主要在于“養(yǎng)員”，并不是行政支出[8]。按云南諮議局

14、議員總數(shù)68人計(jì)算，在不到3個(gè)月的時(shí)間里，平均每人的“養(yǎng)員”成本高達(dá)66.5兩。②由此可知，交通不便、物價(jià)飛漲、高薪養(yǎng)員等因素是造成云南諮議局“養(yǎng)員”成本過(guò)高的主要原因，諮議局要想繼續(xù)運(yùn)作下去，沒(méi)有中央與地方督撫的財(cái)政支持恐怕也只能是舉步維艱，因此對(duì)一些與督撫有爭(zhēng)議的議案，諮議局往往選擇妥協(xié)退讓，基本上也是出于應(yīng)對(duì)籌集經(jīng)費(fèi)的窘</p><p>　　諮議局會(huì)期分為常年會(huì)和臨時(shí)會(huì)兩種，均由督撫召集。常年會(huì)每年一次，會(huì)

15、期以40天為率，如需繼續(xù)議事，可延期10日以內(nèi)。臨時(shí)會(huì)于常年會(huì)期以外遇有緊急事件，經(jīng)督撫之命令或議員1/3以上陳請(qǐng)，或議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)及常駐議員之聯(lián)名陳請(qǐng)，均得召集，其會(huì)期以20日為率[2]。云南諮議局在開(kāi)辦的兩年多時(shí)間里，基本上都是常年例會(huì)，沒(méi)有延期。首先諮議局照會(huì)所屬各議員務(wù)于七月內(nèi)一律到省，如有臨時(shí)辭職或因事出缺，即由該復(fù)選監(jiān)督，按職名次序遞補(bǔ)，以免臨時(shí)貽誤。至議員中如有訟案未結(jié)或續(xù)經(jīng)被人控告者，均應(yīng)就近分別查明知會(huì)該員，暫行停止到會(huì)

16、。隨后依據(jù)諮議局開(kāi)具各議員姓名、住所清摺呈請(qǐng)先期召集前來(lái)本督院，并于會(huì)期召開(kāi)30天以前，由議長(zhǎng)講本屆開(kāi)會(huì)應(yīng)議事件預(yù)行通知各議員。會(huì)議召開(kāi)的法定時(shí)間一般為每年農(nóng)歷九月初一日，由議長(zhǎng)主持，督撫得親臨會(huì)所（或派員到會(huì)），議員人數(shù)不到半數(shù)到會(huì)則不得開(kāi)議。下面筆者以“增收馬腳銀”議案為例，對(duì)云南諮議局議案開(kāi)議及施行流程做一個(gè)介紹。 </p><p>　　云南省府增收馬腳銀一事，主要是由于當(dāng)時(shí)滇省鹺綱日壞，各井每年虧額，均在

17、數(shù)百萬(wàn)斤，非減邊價(jià)，無(wú)以敵外私，非減溢額，無(wú)以償虧課，非酌加內(nèi)岸馬腳，又無(wú)以補(bǔ)減價(jià)減額之損失等原因而引發(fā)的。然時(shí)任督撫李經(jīng)義卻沒(méi)有將滇鹽加稅的行政令交付諮議局覆議，便即行公布施行，此舉引發(fā)了滇省局內(nèi)議員的強(qiáng)烈不滿，于是電復(fù)資政院送特任股員會(huì)審查。審查的結(jié)果認(rèn)為該督應(yīng)照章提出議案，交諮議局議決公布，其未經(jīng)議決公布以前，所有提加馬腳銀兩辦法，應(yīng)即停止施行，以符定章而免爭(zhēng)議等情。后經(jīng)議員開(kāi)會(huì)議核認(rèn)為：“將腹鹽每百斤加馬腳銀一兩，實(shí)為增稅累民，

18、于9月25日，呈請(qǐng)總督將前示取消?！?總督李經(jīng)義尚未批答。又于28日再行呈請(qǐng)，停議候批，如不得請(qǐng)，即全體辭職，并即日電告資政院。最后，李總督于30日批答，將原先每百斤加馬腳銀一兩改為五錢(qián)，暫行試辦。諮議局遂仍于十月初二開(kāi)議，仍電請(qǐng)資政院核辦[9]。從該議案開(kāi)議、施行的流程中我們不難看出，資政院、督撫和諮議局都以議案牽涉到各方利益最大化的前提下展開(kāi)多次博弈。諮議局為了扭轉(zhuǎn)初期被動(dòng)不利的局面，通過(guò)資政院（即中央權(quán)力機(jī)構(gòu)的一部分）來(lái)對(duì)地方督撫

19、的行政權(quán)力強(qiáng)制納入到規(guī)范化管理的范疇中，促成博弈各</p><p>　　四、云南諮議局議案分析――以“保護(hù)礦權(quán)”為中心 </p><p>　　礦權(quán)一直作為清末云南省政府關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，這與維護(hù)國(guó)家主權(quán)和保障地方民生有著緊密的聯(lián)系。自戊戌立約，許法人修筑滇越鐵路，外患之來(lái)，深入腹地，于是西南門(mén)戶洞開(kāi)。后法又索取云南開(kāi)采礦山權(quán)利七處，于光緒二十八年成立英法興隆公司欲將開(kāi)采。然為避免路礦主權(quán)淪落

20、列強(qiáng)之手，滇省紳民要求中央和地方政府磋商改約，力爭(zhēng)贖回礦權(quán)自辦，并呈請(qǐng)滇督力廢七府礦約，由地方集股，自行開(kāi)采。而云南諮議局也積極響應(yīng)滇省紳民的保護(hù)主權(quán)，收回權(quán)利的行舉，向中央各部和滇督提出議案，力圖踐行。 </p><p>　　有關(guān)收回滇省七府礦權(quán)的事宜上，起因適有迤西留東歸國(guó)之學(xué)生胡源、李德沛二人，倡設(shè)保礦會(huì)，力請(qǐng)督院廢約，于六月初四日，在建水會(huì)館開(kāi)會(huì)，到者不下二千人。有陸軍小學(xué)堂學(xué)生，刺臂作血書(shū)致會(huì)友，語(yǔ)甚凄

21、壯。至十四日，又有陸軍小學(xué)堂學(xué)生二百人，穿禮服至諮議局，要求正副議長(zhǎng)具公稟至院[10]。起初議長(zhǎng)不肯，因考慮是外交問(wèn)題涉及逾越權(quán)限。然經(jīng)諮議局開(kāi)議細(xì)心研究有關(guān)滇省礦產(chǎn)事務(wù)后，認(rèn)為興隆公司違反章約第7款，即“公司勘指礦山道路，凡有■房屋、田地、墳?zāi)?、風(fēng)俗，及中國(guó)國(guó)家商民現(xiàn)仍開(kāi)辦原有利益各礦產(chǎn)，公司概不開(kāi)辦侵占，永杜侵?jǐn)_等語(yǔ)”。 于是議設(shè)一礦務(wù)總會(huì)，以為實(shí)行抵制辦法，詢謀僉同，并舉定總副理各員，呈請(qǐng)?jiān)诎福瑥?fù)披瀝陳詞，報(bào)告各屬。隨后，本局議員

22、等復(fù)以鐵路既通，礦權(quán)更岌岌可危，屢開(kāi)協(xié)議，調(diào)查黔晉兩省礦務(wù)章程，由本局會(huì)商勸業(yè)道，擬定云南礦產(chǎn)官督紳辦。由省設(shè)立總會(huì)，各府縣公設(shè)分會(huì)，先將礦產(chǎn)之處調(diào)查，注冊(cè)■記，即行集股，實(shí)地開(kāi)采，使官紳聯(lián)絡(luò)，提倡維持，以促進(jìn)行[11]。此外，云南諮議局還據(jù)胡源等請(qǐng)?jiān)福收?qǐng)滇督力廢七府礦產(chǎn)約。而滇督李制軍認(rèn)為，隆興公司承辦云澄各屬礦產(chǎn)，系由庚子議和之際，該兩國(guó)得政府允許協(xié)議，具有一定的</p><p>　　通過(guò)對(duì)滇省主要議案的分

23、析，我們不難看出，諮議局作為地方紳民與政府溝通聯(lián)系的一個(gè)政治平臺(tái)，它的出現(xiàn)為近代云南的政治民主化進(jìn)程注入了新的活力。雖然當(dāng)時(shí)清廷的立憲動(dòng)機(jī)并不一定促使中國(guó)最終能順利地走上西方的政治民主化道路，但滇民開(kāi)始有機(jī)會(huì)以合法的姿態(tài)參與地方的政治生活，有利于地方士紳階層實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的聯(lián)合，為民國(guó)初期云南臨時(shí)省議會(huì)的建立奠定了組織基礎(chǔ)，并提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。正如梁?jiǎn)⒊裕骸皯椪脑瓌?dòng)力不在朝廷而在國(guó)民。立憲政治就是國(guó)民政治，欲實(shí)現(xiàn)國(guó)民政治，其原動(dòng)

24、力不可不求諸國(guó)民之自身”[12]。 </p><p>　　云南諮議局從開(kāi)議到解散歷時(shí)2年零2個(gè)月，時(shí)間雖短，卻標(biāo)志了近代西南邊疆政治民主化進(jìn)程的起步。作為云南歷史上第一個(gè)政治民主化機(jī)構(gòu)，它的運(yùn)作不僅體現(xiàn)出后發(fā)外生型國(guó)家通過(guò)自身“政治權(quán)威”的影響，采取自上而下的改革方式來(lái)重新整合自身貧困的政治民主資源，推動(dòng)本地區(qū)政治現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，而且也是云南地方在推行憲政改革過(guò)程中實(shí)施最好的一個(gè)環(huán)節(jié)，促使民主政治思想在相對(duì)封閉落后

25、的邊疆地區(qū)得以廣泛地傳播開(kāi)來(lái)。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]夏新華，胡旭晟，等. 近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004-7：141. </p><p>　　[2]憲政編查館會(huì)奏各省諮議局章程及按語(yǔ)并選舉章程折[N].政治官報(bào)（總第266號(hào)），憲政編查館官報(bào)局印行，

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27、;/p><p>　　[6]諮議局籌辦處批據(jù)定遠(yuǎn)縣稟抽煙糖捐充選舉自治費(fèi)[N].云南政治官報(bào)（第364號(hào)），云南憲政調(diào)查局印行，宣統(tǒng)元年三月初三日. </p><p>　　[7]大學(xué)士孫家鼐奏辦諮議局須兼顧民力[ J ].東方雜志，1908-5，（10）： 89―90. </p><p>　　[8]云南諮議局開(kāi)辦各費(fèi)決算表[N].云南政治官報(bào)（第615、616、654號(hào)）

28、，云南憲政調(diào)查局印行，宣統(tǒng)元年十一月二十五日、二十六日，宣統(tǒng)二年正月十九日. </p><p>　　[9]續(xù)記各省諮議局與行政官爭(zhēng)執(zhí)事[J].東方雜志，1910-7，（11）：85―87. </p><p>　　[10]記云南官紳力保礦權(quán)事[J].東方雜志，1910-7，（9）：259. </p><p>　　[11]續(xù)記云南官紳力保礦權(quán)事[J].東方雜志，1910