城市經(jīng)營(yíng)中的困境及對(duì)策研究

1、<p>　　城市經(jīng)營(yíng)中的困境及對(duì)策研究</p><p>　　摘 要：城市經(jīng)營(yíng)近年來(lái)成為中國(guó)各地城市政府開(kāi)拓工作新思路的新理論。城市經(jīng)營(yíng)是個(gè)社會(huì)科學(xué)概念，在國(guó)際上幾十年的歷史中，發(fā)揮出新理論對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的新作用。在中國(guó)近年的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)實(shí)踐中，這一新理論也發(fā)揮了很多新的積極作用，但也出現(xiàn)了很多假城市經(jīng)營(yíng)的社會(huì)科學(xué)之名，行反科學(xué)之事的現(xiàn)象。要想避免先進(jìn)理論遭遇實(shí)踐困窘，發(fā)揮其社會(huì)科學(xué)的巨大作用，必須認(rèn)清

2、中國(guó)城市經(jīng)營(yíng)現(xiàn)實(shí)中應(yīng)該重視的科學(xué)要素，認(rèn)識(shí)城市經(jīng)營(yíng)中反科學(xué)的表現(xiàn)、成因及危害，更要重視實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)科學(xué)化的制度建設(shè)。這是現(xiàn)階段中國(guó)各地政府城市經(jīng)營(yíng)概念下的城市管理工作中必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：城市經(jīng)營(yíng)；社會(huì)科學(xué)；先進(jìn)理論；實(shí)踐困窘 </p><p>　　中圖分類(lèi)號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）28-0243-02 </

3、p><p>　　城市經(jīng)營(yíng)概念在中國(guó)已經(jīng)熱了近二十年，近年來(lái)成為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府開(kāi)拓工作新思路的新的理論支撐。毫無(wú)疑問(wèn)，城市經(jīng)營(yíng)是個(gè)社會(huì)科學(xué)概念，因此，其題中應(yīng)有之義，就是按照科學(xué)規(guī)律進(jìn)行城市經(jīng)營(yíng)與管理，使城市更適合人居，更具有競(jìng)爭(zhēng)力。但是在中國(guó)近年來(lái)的實(shí)踐中，這一社會(huì)科學(xué)概念卻頻遭困窘之境。各種在這一科學(xué)概念下的違反科學(xué)規(guī)律的城市經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐，早已不是個(gè)例、新聞：投巨資建座死城的有之，打著塑造城市形象之名毀掉歷史悠久

4、的真文物建造粗制濫造的假古董的有之，新城區(qū)幾年之內(nèi)圈地范圍比2000年形成的老城區(qū)面積還大者有之。 </p><p>　　如何還城市經(jīng)營(yíng)以社會(huì)科學(xué)的科學(xué)面目，避免先進(jìn)的社會(huì)科學(xué)理論遭遇現(xiàn)實(shí)困窘，使之發(fā)揮出新理論對(duì)城市管理應(yīng)有的新作用，以新理論獲得城市經(jīng)營(yíng)管理的新的支點(diǎn)，需要我們深入地去認(rèn)識(shí)城市經(jīng)營(yíng)這門(mén)新興社會(huì)科學(xué)的科學(xué)要素，認(rèn)真地分析反科學(xué)做法的成因及危害，并努力探尋實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)科學(xué)化的有效途徑。 </p&

5、gt;<p>　　一、城市經(jīng)營(yíng)中必須遵循的科學(xué)規(guī)律 </p><p>　　1.城市經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與方式的關(guān)系。城市經(jīng)營(yíng)主要是指運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)以公共資源為主體的各種可經(jīng)營(yíng)資源進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，也可以說(shuō)，就是用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念重新認(rèn)識(shí)城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作城市公共資產(chǎn)，走社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的路子。通過(guò)對(duì)城市各項(xiàng)公共資源和資本的科學(xué)運(yùn)營(yíng)，高效率、可持續(xù)地盤(pán)活城市資產(chǎn)存量

6、和擴(kuò)大增量，從單一的基礎(chǔ)設(shè)施的投融資擴(kuò)展為城市生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境的改善，提高城市的競(jìng)爭(zhēng)力[1]。核心含義，一是以市場(chǎng)化、企業(yè)化方式運(yùn)作，二是基礎(chǔ)設(shè)施投融資，三是人居環(huán)境改善，四是提升城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。所以，城市經(jīng)營(yíng)的最終目標(biāo)是使城市更有利于人的生活。而市場(chǎng)化、企業(yè)化只是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最佳方式，萬(wàn)不能把方式、手段當(dāng)成最終目標(biāo)，倒置二者關(guān)系，違反科學(xué)規(guī)律。 </p><p>　　2.城市經(jīng)營(yíng)效益規(guī)律。城市經(jīng)營(yíng)實(shí)踐和研究

7、表明，城市是有生命周期的，是有合理規(guī)模的，也是有合理結(jié)構(gòu)的，符合城市合理規(guī)模和結(jié)構(gòu)要求的城市經(jīng)營(yíng)，才能維持城市長(zhǎng)久而優(yōu)良的生命。城市空間效益理論指出：在合理規(guī)模的最佳值形成之前，城市規(guī)模的增加與空間效益的提高成正比；在此之后，規(guī)模的繼續(xù)增加與空間效益的提高成反比，因此，合理規(guī)模就是使城市的實(shí)際規(guī)模處于最佳規(guī)模的前期臨近值[2]。所以，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，盲目賣(mài)地圈地，人為造城運(yùn)動(dòng)，無(wú)限制地?cái)U(kuò)大城市規(guī)模，獲得一時(shí)的可支配資金規(guī)模，會(huì)使城市經(jīng)

8、營(yíng)的效益不升反降。 </p><p>　　3.城市規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)性法律性。城市規(guī)劃是調(diào)控城市土地資源利用和空間資源配置的重要依據(jù)和手段。在國(guó)際上，發(fā)達(dá)城市的城市規(guī)劃都是具有剛性的法律地位的文件。支持其法律地位的基礎(chǔ)是其專(zhuān)業(yè)性、科學(xué)性。城市的建筑密度、綠地率、道路、給排水、供氣供熱等公共設(shè)施配套等都需要統(tǒng)一的，富有前瞻性的規(guī)劃，規(guī)劃一經(jīng)形成，在規(guī)劃期內(nèi)只可做局部微調(diào)，不可做大的更改。近年來(lái)一些地方城市政府拋開(kāi)規(guī)劃造城，

9、或者規(guī)劃為造城服務(wù)，各種公共設(shè)施的短期內(nèi)反復(fù)重建，等等現(xiàn)象，都是對(duì)城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)性、法律性地位這一城市經(jīng)營(yíng)科學(xué)規(guī)律的違反[3]。 </p><p>　　二、城市經(jīng)營(yíng)中困境產(chǎn)生的成因及危害 </p><p>　?。ㄒ唬┏鞘薪?jīng)營(yíng)中困境產(chǎn)生的原因 </p><p>　　1.根本原因——缺少制度監(jiān)控的逐利沖動(dòng)。逐利是人的本性，加以有效的控制便可成為人類(lèi)進(jìn)步的動(dòng)力。城市經(jīng)營(yíng)管理

10、者、實(shí)施者手中的權(quán)力需要用科學(xué)來(lái)加以控制，才能讓人類(lèi)逐利的本性成為進(jìn)步的動(dòng)力?？茖W(xué)在城市經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中的具體形式就是法律和制度。城市規(guī)劃的法律地位得以建立，城市經(jīng)營(yíng)決策及實(shí)施的監(jiān)督制度得以良好實(shí)施，才能有效遏制城市經(jīng)營(yíng)中反科學(xué)現(xiàn)象的頻發(fā)，遏制城市經(jīng)營(yíng)困境的產(chǎn)生。例如有的城市為了提升GDP，不是向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要效率，而是一味追求土地效益，填海造地出賣(mài)，圍湖造地出賣(mài)，打好良田賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，建設(shè)了無(wú)人居住的“鬼城”等等。都是對(duì)城市建設(shè)決策缺乏制度監(jiān)

11、管造成的現(xiàn)象。 </p><p>　　2.直接原因——城市經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制。（1）城市公共設(shè)施建設(shè)管理體制的不完善。很多經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府，沿用經(jīng)濟(jì)建設(shè)思路，急于招商引資，在把市政公共設(shè)施管理方面把引入資金、市場(chǎng)化作為首要或唯一目的，“一賣(mài)了之”，而缺乏對(duì)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)等全過(guò)程的監(jiān)管，政府職責(zé)出現(xiàn)嚴(yán)重的“缺位”現(xiàn)象。另外，在管理機(jī)制上，主要停留在以前的“管人、管財(cái)”上，而對(duì)公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)中的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)缺乏

12、明確的界定和嚴(yán)格的責(zé)任追索機(jī)制，造成管理不到位。（2）城市建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理體制的政企不分。行政主管部門(mén)既是城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)部門(mén)，又是代表政府進(jìn)行管理的管理部門(mén)，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，作為運(yùn)動(dòng)員追求的運(yùn)動(dòng)成績(jī)（經(jīng)濟(jì)效益）與作為裁判員追求的社會(huì)效益（合規(guī)公平）相互混淆，難以分解，違反市場(chǎng)化原則[4]。（3）規(guī)劃制定與實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制不健全。規(guī)劃對(duì)于城市建設(shè)投融資的調(diào)控管理乏力。規(guī)劃決策機(jī)制不合理；規(guī)劃制訂機(jī)制不合理，缺乏經(jīng)濟(jì)分析；規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)

13、督管理機(jī)制不順。 </p><p>　?。ǘ┏鞘薪?jīng)營(yíng)困境的危害 </p><p>　　反科學(xué)的城市經(jīng)營(yíng)決策及其執(zhí)行，與城市經(jīng)營(yíng)目標(biāo)背道而馳，導(dǎo)致各種城市病滋生。諸如公共設(shè)施應(yīng)對(duì)市民活動(dòng)能力，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害能力不足，城市建設(shè)資金不足，分配不均衡等。在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的城市，我們能夠看到的現(xiàn)象，諸如道路新修了很多，交通卻越來(lái)越堵；樓房新蓋了很多，人們卻購(gòu)買(mǎi)乏力；招商引資很多，但失業(yè)人員更多等等

14、，都是城市病的體現(xiàn)。這些都只是現(xiàn)象，更為實(shí)質(zhì)的危害是，反科學(xué)的城市經(jīng)營(yíng)，獲得了暫時(shí)的利益，損害了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益；獲得了表面的繁榮，造成了內(nèi)在的巨大隱患。比如造城時(shí)候的熱熱鬧鬧，空城時(shí)候的巨大浪費(fèi)；比如拆除文物古跡新造城市標(biāo)志性建筑對(duì)城市文化、城市形象的毀壞，這些反科學(xué)做法對(duì)城市人居和城市發(fā)展造成的消極影響之巨大幾乎是無(wú)法估量的。特別是反科學(xué)的城市經(jīng)營(yíng)做法造成的系統(tǒng)性危機(jī)，諸如把有限的資金消耗在公共基礎(chǔ)設(shè)施的低質(zhì)量重復(fù)建設(shè)上，以犧牲環(huán)境、揮霍

15、資源為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等等，影響的就不僅是城市的發(fā)展，城市人民生活的質(zhì)量，而且影響到城市的基本生存，其危害堪稱(chēng)毀滅性的，近年來(lái)國(guó)內(nèi)偏遠(yuǎn)城市中已經(jīng)不乏這樣的例子。 　　三、城市經(jīng)營(yíng)科學(xué)化的有效途徑——制度建設(shè) </p><p>　　城市經(jīng)營(yíng)要發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新支點(diǎn)作用，必須走科學(xué)化的路子。實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)科學(xué)化的首要條件其實(shí)是城市經(jīng)營(yíng)者的科學(xué)思想。但是，學(xué)習(xí)先進(jìn)的城市經(jīng)營(yíng)科學(xué)思想并非難事，問(wèn)題是，有沒(méi)有學(xué)習(xí)的動(dòng)力和

16、壓力。當(dāng)賣(mài)地能獲得GDP數(shù)字的火箭式上升，當(dāng)公共設(shè)施的反復(fù)重建也能創(chuàng)造GDP，當(dāng)GDP數(shù)字能帶來(lái)耀眼政績(jī)，哪個(gè)城市經(jīng)營(yíng)者能遏制住自己賣(mài)地、拆建的沖動(dòng)呢？所以，現(xiàn)階段，中國(guó)實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)科學(xué)化的有效途徑和當(dāng)務(wù)之急是制度建設(shè)。以制度建設(shè)把城市經(jīng)營(yíng)行為帶入科學(xué)軌道。 </p><p>　　1.政績(jī)考核制度。領(lǐng)導(dǎo)干部考核考核主體是上級(jí)機(jī)關(guān)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，考核主體單一；考核內(nèi)容主要看政績(jī)，政績(jī)主要看GDP，考核內(nèi)容單一；考核項(xiàng)目

17、雖然具體分為德能勤績(jī)廉，但對(duì)這些項(xiàng)目與城市經(jīng)營(yíng)中決策與執(zhí)行情況的關(guān)聯(lián)沒(méi)有量化關(guān)系?？傊?jī)考核體系不夠健全完善。只有考核主體真正加入群眾、專(zhuān)家意見(jiàn)，考核內(nèi)容中加入城市經(jīng)營(yíng)決策、執(zhí)行情況考核，考核上不是主要看他新增了多少GDP，而是更主要看他進(jìn)行了新的建設(shè)，但沒(méi)有虛增多少GDP，這樣的政績(jī)考核制度建設(shè)，才能把城市經(jīng)營(yíng)管理者導(dǎo)向城市經(jīng)營(yíng)的科學(xué)化軌道上。所以，首先要完善政績(jī)考核制度。 </p><p>　　2.城市經(jīng)

18、營(yíng)決策科學(xué)化民主化制度。城市經(jīng)營(yíng)最重要的環(huán)節(jié)是城市經(jīng)營(yíng)決策，這一環(huán)節(jié)上的科學(xué)化、民主化，是城市經(jīng)營(yíng)科學(xué)化的關(guān)鍵。所謂科學(xué)化，是一項(xiàng)城市經(jīng)營(yíng)決策形成前，要經(jīng)過(guò)詳細(xì)、專(zhuān)業(yè)的調(diào)研，在此基礎(chǔ)上要經(jīng)過(guò)有相關(guān)人員特別是非利益相關(guān)的專(zhuān)家依據(jù)城市經(jīng)營(yíng)規(guī)律進(jìn)行的充分論證。民主化主要是利益相關(guān)的群眾意見(jiàn)必須納入決策環(huán)節(jié)，可以是民意調(diào)查結(jié)果一票否決的方式，可以是民意代表參與決策的方式等等。同時(shí)，決策結(jié)果還需要通過(guò)大眾媒體進(jìn)行公示，聽(tīng)取群眾反應(yīng)。 </p

19、><p>　　3.城市經(jīng)營(yíng)行為民主監(jiān)督制度。無(wú)論是大宗土地出讓的大事還是一個(gè)公共廣告牌這樣小的公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)、使用權(quán)出讓這樣的小事，城市經(jīng)營(yíng)決策執(zhí)行中，要避免利益驅(qū)動(dòng)等造成的反科學(xué)的行為，必須有足夠的民主監(jiān)督。包括事前的公告，事中的公開(kāi)，事后的公示，對(duì)于其中涉及的技術(shù)細(xì)節(jié)、量度細(xì)節(jié)等的公開(kāi)程度、公開(kāi)范圍、公開(kāi)對(duì)象等，都要在民主監(jiān)督制度中設(shè)計(jì)好，并嚴(yán)格執(zhí)行，才能夠保證民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，保證城市經(jīng)營(yíng)行為的科學(xué)。 </p

20、><p>　　4.城市管理體制機(jī)制改革完善。完善城市公共設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度，明確責(zé)任主體，明確責(zé)權(quán)利，明確政府的責(zé)任追索主體地位；完善政企分開(kāi)的城市公共服務(wù)經(jīng)營(yíng)管理體制，建立政府社會(huì)效益評(píng)價(jià)體系；完善城市規(guī)劃決策、實(shí)施管理機(jī)制，確保規(guī)劃制訂、實(shí)施的科學(xué)性[5]。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1] 仇

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