芻議我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的多視角改革

1、<p>　　芻議我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的多視角改革</p><p>　　摘 要 自工業(yè)文明以來(lái)，人們改變世界的能力的迅猛提高給環(huán)境和自然資源帶來(lái)了極大的威脅與破壞。環(huán)境和自然資源問(wèn)題逐漸成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)，環(huán)境公益訴訟也油然而生。本文對(duì)我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵、現(xiàn)狀瓶頸以及可行性出路等問(wèn)題進(jìn)行了粗淺的論證與探討。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 民族地區(qū) 環(huán)境公益訴訟

2、障礙 改革 </p><p>　　基金項(xiàng)目：此論文為內(nèi)蒙古自治區(qū)高等學(xué)校科學(xué)研究項(xiàng)目：《我國(guó)民族區(qū)域自治地方環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)狀及其對(duì)策研究》階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：NJSY12188。 </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：朝克圖，呼和浩特民族學(xué)院，講師，研究方向：民族法學(xué)。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0592（201

3、4）03-122-02 </p><p>　　環(huán)境公益訴訟是社會(huì)民眾，自然人、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體按照法律的明確規(guī)定，在自然環(huán)境遭受或可能遭受污染或破壞威脅時(shí)，為了保證公共環(huán)境利益不受損害，針對(duì)有關(guān)侵權(quán)當(dāng)事人或有關(guān)行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟不僅關(guān)乎民族地區(qū)全面可持續(xù)發(fā)展，也維系著民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定，是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展、社會(huì)與生態(tài)共榮共存的制度保障。 </p><p&

4、gt;　　一、我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的多內(nèi)涵解析 </p><p>　　在民族地區(qū)，環(huán)境公益訴訟被賦予了諸多現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)的含義： </p><p>　　（一）民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的原告擴(kuò)展問(wèn)題 </p><p>　　民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的原告擴(kuò)展，即民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的程序啟動(dòng)者應(yīng)為全部社會(huì)人，自然人、社會(huì)單位和非政府團(tuán)體等主體包括在此。因?yàn)?，自然資源與生態(tài)環(huán)境與

5、當(dāng)下每個(gè)人及其下一代的切身利益息息相關(guān)，生態(tài)環(huán)境直接關(guān)乎人類的生命、健康和整個(gè)社會(huì)的和諧生存。所以，環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)人可分為兩類：一是有直接受害關(guān)系的當(dāng)事人，其涉訴利益包括個(gè)體利益及社會(huì)利益；二是無(wú)直接利害關(guān)系的“第三人”，其自身利益因環(huán)境問(wèn)題而遭受間接損害的個(gè)體或組織。在民族地區(qū)，只要認(rèn)為與切身利益有關(guān)的環(huán)境侵權(quán)或生態(tài)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，上述主體都有權(quán)啟動(dòng)訴訟程序，維護(hù)環(huán)境利益。 </p><p>　　（二）民族地區(qū)

6、環(huán)境公益訴訟的“雙重被告”問(wèn)題 </p><p>　　民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的“雙重被告”，即將環(huán)境公益訴訟的被告方可界定為兩類：一是直接的環(huán)境侵權(quán)人，即當(dāng)環(huán)境侵權(quán)人的行為已使大眾環(huán)境利益遭受損失或可能帶來(lái)自然危機(jī)，而環(huán)境管控的行政行為無(wú)效或無(wú)能時(shí)，環(huán)境侵權(quán)人成為環(huán)境公益訴訟的直接被告方。二是不作為的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，即當(dāng)出現(xiàn)或有可能面臨環(huán)境危機(jī)或生態(tài)災(zāi)難時(shí)，當(dāng)值國(guó)家機(jī)關(guān)及其辦案人員在以權(quán)謀私、地方保護(hù)等因素的

7、驅(qū)使下，不履行生態(tài)資源保護(hù)之法定職責(zé)，致使公眾的環(huán)境利益進(jìn)一步得不到有效救濟(jì)，其結(jié)果是公眾環(huán)境利益的實(shí)質(zhì)損害被進(jìn)一步擴(kuò)大。當(dāng)下許多的環(huán)境污染嚴(yán)重，資源代價(jià)昂貴的資源型產(chǎn)業(yè)或建筑工程本身與濫用職權(quán)、越權(quán)審批、瞞報(bào)謊報(bào)等不當(dāng)或違法行政行為有著最緊密的聯(lián)系。民族地區(qū)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用的依賴性更大，生態(tài)環(huán)境安全之戰(zhàn)略價(jià)值更為突出，行政不作為的環(huán)境損害甚至遠(yuǎn)大于直接環(huán)境侵權(quán)人。 </p><p>　?。ㄈ┟褡宓貐^(qū)環(huán)境公益

8、訴訟的價(jià)值訴求問(wèn)題 </p><p>　　顧名思義，環(huán)境公益訴訟之最緊要目標(biāo)是保護(hù)公眾的環(huán)境利益，而它并不是為了私利而啟動(dòng)的個(gè)案訴訟。公眾的環(huán)境利益，具有公共性、普遍性和整體性，與私人的個(gè)體利益具有本質(zhì)的區(qū)別，這種區(qū)別主要體現(xiàn)在利益屬性及其外在表現(xiàn)上。不能簡(jiǎn)單認(rèn)為，公共環(huán)境利益就是個(gè)人環(huán)境利益之個(gè)數(shù)相加，二者并非是數(shù)字耦合關(guān)系。首先，個(gè)人的環(huán)境利益與公共的環(huán)境利益是個(gè)體與整體的關(guān)系，二者相輔相成緊密聯(lián)系。再者，個(gè)

9、人的環(huán)境利益與公共的環(huán)境利益并不具有同質(zhì)性和同等性。在無(wú)法約束的時(shí)代，環(huán)境個(gè)體利益往往凌駕于環(huán)境公共利益至上，公共生態(tài)的惡化、自然資源的枯竭往往也記錄著社會(huì)個(gè)體成員為了一己私利破壞生態(tài)環(huán)境、造成自然系統(tǒng)的循環(huán)不能。至此，環(huán)境公益訴訟與因環(huán)境侵權(quán)損害而引起的民事訴訟有著本質(zhì)不同，二者并非出于一同價(jià)值取向。 </p><p>　　二、我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的多層次障礙 </p><p>　　

10、（一）法制保障體系不健全，環(huán)境公益缺乏司法操作性 </p><p>　　民族地區(qū)的地理位置、資源現(xiàn)狀、生態(tài)習(xí)慣以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等無(wú)不需要體系健全、構(gòu)造全面的環(huán)境公益訴訟來(lái)作為其今后發(fā)展的制度保障，然而，現(xiàn)行法律體系并不能滿足這一現(xiàn)實(shí)要求。迄今為止，我國(guó)已頒布了有關(guān)草原、土地、大氣、森林、海洋、漁業(yè)、野生動(dòng)物、固體廢物、放射污染、噪聲污染等多部環(huán)保性法律法規(guī)，國(guó)家層面的環(huán)保法制體系初具規(guī)模，這對(duì)于懲治環(huán)境違法行為、

11、規(guī)范環(huán)境開(kāi)發(fā)活動(dòng)起到積極有效的作用。同時(shí)應(yīng)該看到，上述環(huán)保法制雖然涉及到環(huán)境公益訴訟，但其法律條文多以原則性和蓋然性規(guī)定為主，在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度，始終難以形成合理而高效的環(huán)境法治體系。我國(guó)民族地區(qū)的環(huán)境保護(hù)初步構(gòu)建了由憲法、環(huán)境法律、環(huán)境行政法規(guī)及其他部門法等各組成的環(huán)保法體系。從運(yùn)行情況看，資源環(huán)境保護(hù)及生態(tài)安全的法律體系仍不完善，而且環(huán)境法的司法操作性、法律救濟(jì)性仍很滯后。這使得在環(huán)境沖突升級(jí)或資源開(kāi)發(fā)

12、糾紛引起時(shí)，社會(huì)公眾的環(huán)境利益也因此蒙受損失而得不到合理處置，這與當(dāng)今民族地區(qū)倡導(dǎo)實(shí)施的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求也相去甚遠(yuǎn)。 </p><p>　?。ǘ┰V訟法中原告資格受限，環(huán)境公益缺乏有效救濟(jì)性 </p><p>　　依據(jù)有關(guān)訴訟法的規(guī)定，原告即為與本案具有直接的利害關(guān)系。只有因自己利益遭受損失或者與他人有利益糾紛時(shí)，才能以原告的身份向人民法院提起訴訟。我國(guó)現(xiàn)行法制并不支持為他人環(huán)境法益或

13、公共環(huán)境法益而提起相關(guān)環(huán)境訴訟，因?yàn)檫@并不符合“直接利害關(guān)系”的原告主體資格要求。所謂“直接利害關(guān)系”要求原告對(duì)該糾紛法益具有實(shí)際支配性而而排他性占有，而環(huán)境公益訴訟的糾紛法益在一定程度上是具有國(guó)家或集體屬性的法益客體物，是一種頗具社會(huì)性的公共利益。顯然，訴訟法中原告主體的有關(guān)規(guī)定，在一定程度上阻礙了自然人、法人或者其他組織對(duì)環(huán)境公共利益的司法保護(hù)效能。訴訟法對(duì)原告條件的規(guī)定，使得環(huán)境公益訴訟的主體相對(duì)受限，進(jìn)而使環(huán)境公益受損案件得不到

14、有效的司法救濟(jì)。此外，環(huán)境公益訴訟案件中很難使公共利益與私人利益有效結(jié)合起來(lái)，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)私人利益受損情況，如高額的環(huán)境公益訴訟費(fèi)，舉證責(zé)任所要求的舉證費(fèi)用等，公私利益難兼顧、既得利益與環(huán)境利益難保全，這些都嚴(yán)重阻礙著民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的進(jìn)一步有效推進(jìn)。 　?。ㄈ┰V訟法中客體范疇存爭(zhēng)議，“環(huán)境”之公共利益屬性待法律確認(rèn) </p><p>　　目前對(duì)于如何界定環(huán)境法制視野中的“公共利益”尚存爭(zhēng)議難成統(tǒng)一。環(huán)

15、境作為特定義的物化概念具有自身特定的公益內(nèi)涵。一者，環(huán)境是社會(huì)發(fā)展和人類存在之必需元素，如同土壤、空氣和水是人類社會(huì)必不可少，環(huán)境是非私利性、非排他性、非獨(dú)占性的典型公共物品。二者，環(huán)境是人類社會(huì)生存發(fā)展之物化元素，水、空氣、土壤等均是人的生產(chǎn)對(duì)象或勞動(dòng)資料，此時(shí)的環(huán)境則可以特定為獨(dú)立的“物”而成為所有權(quán)的客體，其產(chǎn)生的利益表現(xiàn)為私人利益。這兩種價(jià)值是同時(shí)表現(xiàn)在環(huán)境這個(gè)客體上的，環(huán)境并不會(huì)因?yàn)榫哂泄怖婧退饺死娴碾p重價(jià)值而自動(dòng)分開(kāi)。

16、問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何將具有公共屬性的“環(huán)境利益”納入其訴訟法保護(hù)范圍，讓環(huán)境公益訴訟具有廣泛的當(dāng)事人、特殊的訴訟價(jià)值、公益的訴訟理由、全面的司法救濟(jì)和前瞻的訴訟裁判等法律屬性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這也是民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟難有作為的癥結(jié)所在。此外，由于環(huán)境利益的擴(kuò)散性，并非所有的受害者都能自愿行動(dòng)起來(lái)為權(quán)利而斗爭(zhēng)，其結(jié)果往往是環(huán)境侵害者逃脫罪責(zé)，而社會(huì)公眾的環(huán)境利益遭受嚴(yán)重?fù)p害而不能恢復(fù)。歸根結(jié)底，這與“環(huán)境利益”不具有相應(yīng)的法律地位具有直接的關(guān)系。

17、 </p><p>　　三、我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟的多體系建構(gòu) </p><p>　　我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟制度，既要總結(jié)成敗得失經(jīng)驗(yàn)，也要大膽改革革新，既要立足于實(shí)際，也要在實(shí)踐當(dāng)中有所突破和創(chuàng)新。 </p><p>　?。ㄒ唬┰趯?shí)體法律體系中對(duì)環(huán)境公益訴訟加以確認(rèn)和保護(hù) </p><p>　　美國(guó)公益訴訟制度之所以能夠在保護(hù)公共環(huán)境方

18、面發(fā)揮有效作用，有賴于美國(guó)在《清潔空氣法》、《清潔水法》等一系列立法作出了公益訴訟的專門規(guī)定，使之在法律上得到了確認(rèn)與保護(hù)。若要使我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度在民族地區(qū)發(fā)揮其真正的效能，就必須在《環(huán)境保護(hù)法》、《刑法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》等法律當(dāng)中對(duì)這一制度作出明確而配套規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》應(yīng)明確“環(huán)境利益”為法定公共利益，任何人都不得侵犯和剝奪。《刑法》應(yīng)增設(shè)環(huán)境危險(xiǎn)犯，這樣，在環(huán)境公益訴訟案件中國(guó)家法定機(jī)關(guān)可提前介入相關(guān)案件，

19、適時(shí)啟動(dòng)訴訟程序，避免生態(tài)環(huán)境利益遭受重大損失?！睹袷略V訟法》、《刑事訴訟法》通過(guò)相應(yīng)的配套改革措施，讓環(huán)境公益訴訟具有可操作性和司法保護(hù)性。為此，只有相應(yīng)的環(huán)境法制保障體系建立健全才能使得環(huán)境公益訴訟具有堅(jiān)實(shí)而可循的制度支撐體系，也可有效避免這一制度的流于形式、無(wú)所作為的慘淡局面。 </p><p>　?。ǘ┉h(huán)境公益訴訟原告主體范圍應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)充和拓寬 </p><p>　　根據(jù)訴訟法程序

20、運(yùn)行要求，原告是啟動(dòng)訴訟程序的關(guān)鍵。誰(shuí)具有原告資格成為環(huán)境公益訴訟需要首先解決的問(wèn)題。“法律就是朝著允許公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展，原告資格的不斷放寬使環(huán)境法發(fā)生了名副其實(shí)的革命?！币劳杏诃h(huán)境公益訴訟的價(jià)值訴求，啟動(dòng)訴訟程序者本身很可能與被訴行為并無(wú)直接的利害關(guān)系。為了更切實(shí)地維護(hù)公眾環(huán)境利益，應(yīng)當(dāng)借鑒外國(guó)成熟的實(shí)踐做法，在法律上確立和承認(rèn)各種主體在公益訴訟方面的原告身份，即應(yīng)對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟中原告資格作廣泛性規(guī)定，

21、具體做法是：允許與案件無(wú)直接利害關(guān)系的組織（環(huán)保組織或團(tuán)體）和個(gè)人、國(guó)家專門機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟之起訴主體。在此，所謂國(guó)家專門機(jī)關(guān)為檢察機(jī)關(guān)；相關(guān)社會(huì)組織為具有專業(yè)資質(zhì)的環(huán)保類非政府組織（NGO）及相關(guān)民間組織；個(gè)人則是具有完全行為能力的自然人。在充分調(diào)研和科學(xué)論證的前提下，借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，在民族地區(qū)可探索將瀕危動(dòng)植物作為共同原告人。進(jìn)一步拓寬環(huán)境公益訴訟原告主體資格不僅是民族地區(qū)民主法制與時(shí)俱進(jìn)自我完善的客觀要求，也是為了讓影響民族

22、地區(qū)安全穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境違法事件有法可依、違法必究。 </p><p>　?。ㄈ┰V訟舉證責(zé)任的倒置和訴訟費(fèi)用的分擔(dān) </p><p>　　如果依然沿用“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的傳統(tǒng)舉證原則，處于生態(tài)脆弱或資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)域的環(huán)境污染受害者很難得到切實(shí)的法律救濟(jì)與保護(hù)。環(huán)境侵害案件中實(shí)行舉證責(zé)任倒置，民眾只對(duì)自己主張的因果關(guān)系蓋然性的證據(jù)進(jìn)行舉證就使命完成了。環(huán)境訴訟費(fèi)用的分擔(dān)應(yīng)有別于傳統(tǒng)的個(gè)體私益

23、訴訟。我國(guó)應(yīng)從鼓勵(lì)和行使公民公益訴訟權(quán)利出發(fā)，進(jìn)行相關(guān)的制度建設(shè)和實(shí)踐探索。如起訴方在對(duì)環(huán)境利益受損害的因果關(guān)系作蓋然性的舉證后，可允許緩交或只交一部分啟動(dòng)司法程序的訴訟費(fèi)，而令被訴方預(yù)先交納相關(guān)費(fèi)用。待原告勝訴后，原告訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用可轉(zhuǎn)移至被告人，原告并可按其勝訴所獲得的賠償額的一定比例得到政府的獎(jiǎng)勵(lì)或由政府給予的獎(jiǎng)金。 </p><p>　　（四）專門的訴訟機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才的培育 </p>

24、<p>　　由于環(huán)境公益訴訟具有專業(yè)性強(qiáng)、涉事面廣、取證困難、類型新穎等特點(diǎn)。因此，要使民族地區(qū)環(huán)境公益訴訟發(fā)揮其應(yīng)有效能，起到應(yīng)有的公共環(huán)境保護(hù)作用，首先就應(yīng)要在法院系統(tǒng)設(shè)置中環(huán)境法院或環(huán)境法庭。再者，要環(huán)境公益訴訟發(fā)揮效能，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有從事環(huán)境審理工作法官的環(huán)境法律專業(yè)培訓(xùn)。此外，還要建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)司法官和執(zhí)業(yè)律師隊(duì)伍，以此來(lái)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的良好運(yùn)行。總之，一項(xiàng)制度的建立或者創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜多面的系統(tǒng)工程，民

25、族地區(qū)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建并運(yùn)行，不僅僅包括以上幾方面的體系建設(shè)，還應(yīng)包括有關(guān)受案范圍、訴訟時(shí)效、審判程序等等大量的具體的問(wèn)題還有待進(jìn)一步深入考察和充分論證。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]傅劍清.環(huán)境公益訴訟若干問(wèn)題之探討.環(huán)境法系列專題研究.科學(xué)出版社.2006年版. </p><p>　　

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