政府轉(zhuǎn)型的實(shí)證分析——基于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的視角.pdf

1、改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)持續(xù)了近三十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，引起包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)在內(nèi)的全方位的變遷。對(duì)于政府而言，如何從自身角度出發(fā)，調(diào)整管理模式、轉(zhuǎn)變職能以適應(yīng)新的環(huán)境和挑戰(zhàn)，從而更加有力地實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)建和諧社會(huì)和保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、’協(xié)調(diào)的發(fā)展，已經(jīng)成為擺在當(dāng)前我國(guó)政府面前的一項(xiàng)艱巨的亟需解決的課題。 2003年11月，“政府轉(zhuǎn)型”在中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院舉行的“建設(shè)公共服務(wù)型政府—中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府改革國(guó)際研討會(huì)”上被集

2、中探討。從此，“政府轉(zhuǎn)型”和“公共服務(wù)型”政府進(jìn)入社會(huì)各界關(guān)注和研究的視野。本文立足于從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的視角，對(duì)中國(guó)政府轉(zhuǎn)型情況進(jìn)行實(shí)證研究，并進(jìn)一步探討如何推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型。 本文的導(dǎo)言部分包括選題的背景和意義、文獻(xiàn)綜述、研究方法和基本框架。政府轉(zhuǎn)型是政府治理模式的轉(zhuǎn)變，主要是指政府的管理理念、職能結(jié)構(gòu)、工作重心、行為方式方法的轉(zhuǎn)變。政府轉(zhuǎn)型不同于一般的政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革。實(shí)際上在改革開(kāi)放后，黨中央在十一屆三中全會(huì)上明確

3、表示把政府工作重心從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取代政治斗爭(zhēng)成為各項(xiàng)工作的中心，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始逐步取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，我國(guó)政府也逐步由“政治管制型”政府向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府轉(zhuǎn)變。但是隨著國(guó)內(nèi)外各種環(huán)境因素的變化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的更加完善，我國(guó)政府需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，即從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。 本文第二部分是公共服務(wù)型政府與財(cái)政的相互關(guān)系的理論分析。所謂公共服務(wù)型政府，就是以“以人為本”的服

4、務(wù)理念為基礎(chǔ)，在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導(dǎo)下，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，科學(xué)界定政府角色并切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，以公共服務(wù)為主導(dǎo)、具體的制度安排為保障，為市場(chǎng)、公民和其他社會(huì)組織提供有效的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的政府。建設(shè)公共服務(wù)型政府是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求、是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的必然要求、是參與全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的客觀(guān)需要與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。公共服務(wù)型政府，具有有限性、法治性、透明性、高效性的特征。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共服務(wù)型政府在履行經(jīng)濟(jì)

5、調(diào)節(jié)職能、市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能。公共服務(wù)型政府的職能結(jié)構(gòu)以公共服務(wù)為主導(dǎo)，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，為社會(huì)公眾提供基本均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。眾所周知，財(cái)政分配以政府為主體，是政府履行其職能的重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，政府要做什么事情，財(cái)政必須給予保障。由于政府類(lèi)型及職能狀況直接影響著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，有什么樣的政府職能，就應(yīng)該有與之相適應(yīng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。因此，本文立足于改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化，通過(guò)對(duì)

6、財(cái)政支出公共性的演變過(guò)程和建設(shè)程度進(jìn)行考察，以把握我國(guó)政府轉(zhuǎn)型的程度和改革的努力方向。 本文第三部分通過(guò)歷年財(cái)政支出數(shù)據(jù)，對(duì)改革開(kāi)放后財(cái)政支出規(guī)模的變化趨勢(shì)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出比重逐漸下降，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接干預(yù)逐漸縮減：提高了科教文衛(wèi)事業(yè)的財(cái)政支出，重視了對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注。由此可以看出，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的一個(gè)顯著特征是公共服務(wù)支出超過(guò)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，體現(xiàn)了我國(guó)財(cái)政支出不斷趨向公共性以及我國(guó)政

7、府逐漸轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。但是，在政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，由于政府對(duì)既有權(quán)利的眷戀和對(duì)新權(quán)力的向往，以及對(duì)政府約束不到位等原因，出現(xiàn)了政府“越位”、“缺位”現(xiàn)象，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還存在著一些問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：行政管理方面的支出增長(zhǎng)過(guò)快且內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理；經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重仍然偏高且內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡；社會(huì)性支出不足，公共服務(wù)短缺和不均衡等三大問(wèn)題。這些問(wèn)題反映出政府執(zhí)行社會(huì)管理職能的成本過(guò)高，公共服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高，政府轉(zhuǎn)型還不盡如人意

8、。 本文第四部分針對(duì)前面幾部分的分析，借助公共服務(wù)型政府的基本分析框架，提出了完善財(cái)政制度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的對(duì)策建議。在完善財(cái)政撥款的制度建設(shè)、建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)制度及配套法律法規(guī)制度、調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼制度和逐步建立健全與稅式支出管理相關(guān)的法律法規(guī)等有關(guān)財(cái)政支出制度的基礎(chǔ)上，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。主要思路有：一是壓縮行政管理支出，降低社會(huì)管理成本；二是調(diào)整經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出結(jié)構(gòu)，提高政府經(jīng)濟(jì)性服務(wù)水

9、平；三是優(yōu)化社會(huì)科教文衛(wèi)支出結(jié)構(gòu)，提高政府社會(huì)服務(wù)能力；四是增加社會(huì)保障支出，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)；五是調(diào)整城市維護(hù)建設(shè)支出結(jié)構(gòu)，適度增加環(huán)境保護(hù)和治理支出。本文的新意之處主要體現(xiàn)在：第一，根據(jù)各個(gè)學(xué)科互有交叉的性質(zhì)，本文采用跨學(xué)科的分析方法，即采用財(cái)政學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)等多學(xué)科理論與方法，進(jìn)行政府轉(zhuǎn)型的實(shí)證分析；第二，研究視角與研究方法的創(chuàng)新。目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府轉(zhuǎn)型及構(gòu)建公共服務(wù)型政府的研究主要集中于政府職能轉(zhuǎn)變的規(guī)范分析，