國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督的耦合效應(yīng)研究

1、<p>　　國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督的耦合效應(yīng)研究</p><p>　　國(guó)家治理理論認(rèn)為國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理機(jī)制的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)改革應(yīng)注重與國(guó)家治理機(jī)制中其他部分的耦合效應(yīng)。人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府享有憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，在國(guó)家治理機(jī)制中，國(guó)家審計(jì)與人大的監(jiān)督權(quán)具有耦合效應(yīng)。因此，應(yīng)在國(guó)家治理有機(jī)系統(tǒng)中建立國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督耦合機(jī)制，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)與人大的監(jiān)督權(quán)。 </p><p&

2、gt;　　一、“國(guó)家治理論”下的國(guó)家審計(jì) </p><p>　　2011年7月，國(guó)家審計(jì)署劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出了“審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國(guó)家治理的重要組成部分”的重要論斷，即審計(jì)的“國(guó)家治理論”。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督制約的部門(mén)，可以抑制政府代理問(wèn)題，其本質(zhì)是國(guó)家治理體制的重要組成部分。 </p>

3、<p>　　國(guó)家治理論的理論基礎(chǔ)是不完全契約下的委托代理理論。根據(jù)國(guó)家理論中的社會(huì)契約論，國(guó)家的建立是基于人民的一個(gè)公共契約。人民與政府之間的契約具有不完全契約的特性，人民通過(guò)憲法與政府簽訂了契約，憲法規(guī)定了人民享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)也規(guī)定了政府的權(quán)力與責(zé)任。這樣，契約論下的人民和政府的關(guān)系實(shí)質(zhì)上就形成了委托代理關(guān)系。在實(shí)際運(yùn)行中，政府公職人員被賦予極大的權(quán)力，如果政府公職人員在使用權(quán)力的過(guò)程中，沒(méi)有適當(dāng)有效的監(jiān)管制

4、約機(jī)制，就會(huì)造成政府權(quán)力的濫用，造成腐敗，進(jìn)而人民與政府之間的契約關(guān)系就會(huì)被打破。 </p><p>　　因此，在國(guó)家的治理機(jī)制中必須要有高效的權(quán)力配置系統(tǒng)，其中有效的權(quán)力監(jiān)督與制衡是必不可少的組成部分。根據(jù)交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，國(guó)家治理機(jī)制的建立應(yīng)該能夠有效減少交易成本，能夠比較高效的解決代理問(wèn)題。各國(guó)都相應(yīng)建立起國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)，用以監(jiān)督政府權(quán)力的運(yùn)用。另外，通過(guò)審計(jì)公告將政府權(quán)力運(yùn)用過(guò)程、結(jié)果向委托人――人民公開(kāi)

5、，可以有效提高政府的透明度，而透明的政府及透明的社會(huì)可以保障各種治理機(jī)制發(fā)揮作用。因此，國(guó)家審計(jì)既是國(guó)家治理機(jī)制的一部分，又能促進(jìn)其他治理機(jī)制發(fā)揮作用，國(guó)家審計(jì)改革應(yīng)注重與國(guó)家治理機(jī)制中其它子系統(tǒng)的耦合效應(yīng)。 </p><p>　　我國(guó)在國(guó)家審計(jì)改革中既要充分考慮到審計(jì)獨(dú)立性的提高，又要結(jié)合我國(guó)實(shí)際政治經(jīng)濟(jì)情況，順應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)改革的方向。中國(guó)政治文明建設(shè)的核心就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合，其基

6、本途徑是不斷完善人大制度，在改革中注重選擇和實(shí)施各種能夠加強(qiáng)人大監(jiān)督職能的制度和措施。而國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理機(jī)制中監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)該在加強(qiáng)自身建設(shè)改革的同時(shí)，注重與人大監(jiān)督職能的結(jié)合。在國(guó)家審計(jì)改革中不斷加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督工作的緊密性，逐步建立國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督的耦合機(jī)制。 </p><p>　　二、國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督的耦合效應(yīng) </p><p>　　劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理

7、系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，依法用權(quán)力制約權(quán)力，服務(wù)于國(guó)家治理的決策系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束?！备鶕?jù)系統(tǒng)論的整體觀念，任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，系統(tǒng)中各要素相互聯(lián)系、相互影響，每個(gè)要素在系統(tǒng)中都發(fā)揮著其特定的作用，各要素作用的發(fā)揮還受到其他要素的影響，要素之間相互作用，相互影響，構(gòu)成了一個(gè)不可分割的整體。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理機(jī)制中重要的子系統(tǒng)，與國(guó)家治理機(jī)制中其它子系統(tǒng)具有耦合性，即國(guó)家審計(jì)的審計(jì)監(jiān)督職能可以與其它監(jiān)

8、督系統(tǒng)互相結(jié)合、互相促進(jìn)，從而促進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理體制的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。 </p><p>　　人大的監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予的，在改進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制中必須不斷的推動(dòng)人大監(jiān)督權(quán)的發(fā)展，不斷加強(qiáng)人大監(jiān)督，理順權(quán)力配置關(guān)系，這樣才有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才有利于社會(huì)矛盾的調(diào)節(jié)。國(guó)家審計(jì)部門(mén)擁有專業(yè)的審計(jì)資源，可以對(duì)政府進(jìn)行科學(xué)詳細(xì)的審計(jì)，但目前國(guó)家審計(jì)部門(mén)隸屬政府，其審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性；人大具有憲法規(guī)定的最高監(jiān)督權(quán)，

9、但其在對(duì)政府的監(jiān)督中缺乏必要的專業(yè)資源。以政府預(yù)算監(jiān)督、審計(jì)為例，審計(jì)署利用自身專業(yè)的審計(jì)資源，可以對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行科學(xué)合理的審計(jì)。但審計(jì)署作為專業(yè)的審計(jì)部門(mén)，只有審計(jì)的權(quán)力，沒(méi)有處理的權(quán)力，造成“年年審，年年犯”，審計(jì)整治效果不理想。人大由于缺少專業(yè)監(jiān)督資源，對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際效果并不理想。國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督具有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的特點(diǎn)，國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督的結(jié)合，一方面能提高國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性，另一方面可落實(shí)人大監(jiān)督權(quán)，在國(guó)家治理機(jī)制中具

10、有較強(qiáng)的耦合效應(yīng)。 </p><p>　　三、國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督耦合機(jī)制的建立 </p><p>　　“國(guó)家治理論”下國(guó)家審計(jì)的理論基礎(chǔ)是不完全契約下的委托代理理論，這就決定了國(guó)家審計(jì)最基本的職能是監(jiān)督，對(duì)擁有國(guó)家權(quán)力的政府進(jìn)行監(jiān)督，反映政府的受托責(zé)任，保證政府公共權(quán)力使用的科學(xué)性、合理性，保證國(guó)家治理機(jī)制的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。國(guó)家審計(jì)的職能主要應(yīng)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：保證國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)的安全

11、，即經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)督；保證政府的責(zé)任與效率，即權(quán)力運(yùn)用的監(jiān)督。作為人大制度重要組成部分的人大監(jiān)督權(quán)也在不斷制度化、法制化，尤其是《監(jiān)督法》的頒布使得人大監(jiān)督權(quán)得到進(jìn)一步落實(shí)。人大監(jiān)督權(quán)可以進(jìn)一步細(xì)化為知情權(quán)、檢查權(quán)、審議權(quán)、處置權(quán)。國(guó)家審計(jì)本質(zhì)是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，與人大的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)相同，可以將國(guó)家審計(jì)監(jiān)督看作人大監(jiān)督的專業(yè)細(xì)化。人大監(jiān)督是最基本的監(jiān)督，可以借助國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)資源，更好的落實(shí)人大的監(jiān)督，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督的耦合效應(yīng)

12、。 </p><p>　　1、國(guó)家審計(jì)與人大知情權(quán)的耦合機(jī)制 </p><p>　　人大對(duì)政府的監(jiān)督建立在知情權(quán)的基礎(chǔ)上，沒(méi)有知情權(quán)就談不上監(jiān)督。《監(jiān)督法》第八條規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)每年可以安排聽(tīng)取和審議政府本級(jí)政府部門(mén)的專項(xiàng)報(bào)告。對(duì)于政府的專項(xiàng)報(bào)告，人大可以借助國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，由其對(duì)關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，出具專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，與政府一同向人大報(bào)

13、告?，F(xiàn)行國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域中環(huán)境審計(jì)、民生審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)都與人大監(jiān)督知情權(quán)有較好的耦合效應(yīng)。具體制度設(shè)計(jì)如下：（1）在人大設(shè)立專門(mén)的審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)下設(shè)主管對(duì)政府重大事項(xiàng)專項(xiàng)審計(jì)的部門(mén)，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府重大事項(xiàng)的專項(xiàng)審計(jì)；（2）現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于相關(guān)領(lǐng)域的審計(jì)資源仍設(shè)于國(guó)家審計(jì)署隸屬政府體系，作為政府監(jiān)督管理經(jīng)濟(jì)的輔助；（3）在對(duì)政府重大事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)中，人大專門(mén)審計(jì)委員會(huì)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)專業(yè)審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)結(jié)果直接向

14、人大報(bào)告，相關(guān)審計(jì)報(bào)告依據(jù)審計(jì)公告程序向公眾公開(kāi)。 　　2、國(guó)家審計(jì)與人大檢查權(quán)的耦合機(jī)制 </p><p>　　人大監(jiān)督工作中的檢查權(quán)是指人大的執(zhí)法檢查監(jiān)督工作。憲法規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法法律的遵守和執(zhí)行。《監(jiān)督法》第五條規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政。國(guó)家審計(jì)從最初的、最基本的政府預(yù)算審計(jì)，到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、環(huán)境審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)、民生審計(jì)，審計(jì)范圍逐年

15、擴(kuò)大，幾乎涵蓋了政府行政的方方面面。國(guó)家審計(jì)可以為人大檢查權(quán)的實(shí)施提供必要的信息，促使人大監(jiān)督檢查權(quán)得到更好的執(zhí)行。國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督權(quán)的耦合機(jī)制建立如下：（1）人大下設(shè)專門(mén)審計(jì)委員會(huì)；（2）審計(jì)委員會(huì)作為國(guó)家審計(jì)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，有權(quán)要求仍隸屬于政府的國(guó)家審計(jì)部門(mén)提供人大檢查需要的信息；（3）在人大需要對(duì)政府進(jìn)行專項(xiàng)檢查時(shí)，可以抽調(diào)審計(jì)人員，成立專項(xiàng)檢查審計(jì)組，為人大的檢查提供必需的支持。 </p><p>　　

16、3、國(guó)家審計(jì)與人大審議權(quán)的耦合機(jī)制 </p><p>　　人大監(jiān)督審議權(quán)主要體現(xiàn)為聽(tīng)取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告、審議法律法規(guī)及地方規(guī)范性文件、對(duì)撤職案的審議和決定等方面（張勁松，2008）。人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的重要領(lǐng)域之一就是財(cái)政預(yù)算監(jiān)督。政府行政權(quán)力的行使要依靠財(cái)政收

17、支，而政府公職人員的腐敗則集中于財(cái)政上。監(jiān)管好政府，抓住政府的“錢(qián)袋子”是最主要的措施之一。人大監(jiān)督職能的發(fā)揮離不開(kāi)國(guó)家審計(jì)專業(yè)審計(jì)資源的支持，國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督工作中審議權(quán)的耦合機(jī)制建立如下：（1）在人大專門(mén)審計(jì)委員會(huì)下設(shè)政府預(yù)算監(jiān)督審計(jì)部門(mén)，專職政府每年的預(yù)算審計(jì)審議工作，審計(jì)結(jié)果直接向人大報(bào)告，審計(jì)審議結(jié)果依據(jù)相關(guān)程序向社會(huì)公眾公開(kāi)；（2）現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)體系不再保留預(yù)算審計(jì)的職能，全部劃歸人大管理，提高預(yù)算審計(jì)的獨(dú)立性，增強(qiáng)預(yù)算審計(jì)

18、的效果。 </p><p>　　4、國(guó)家審計(jì)與人大處置權(quán)的耦合機(jī)制 </p><p>　　人大的處置權(quán)指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)違反憲法、法律或其他不適當(dāng)?shù)男袨閷?shí)施處理、糾正和制裁。國(guó)家審計(jì)中有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)與人大處置權(quán)有較好的耦合效應(yīng)，人大在行使處置權(quán)時(shí)可以利用審計(jì)部門(mén)的審計(jì)工作，以作出客觀合理的處置。國(guó)家審計(jì)與人大處置權(quán)的耦合機(jī)制建立如下：（1）人大專門(mén)審計(jì)委員會(huì)下設(shè)專門(mén)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)部

19、門(mén)，主管對(duì)政府憲法法律執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重大政策的審計(jì)，以發(fā)現(xiàn)政府在法律執(zhí)行、領(lǐng)導(dǎo)人決策、重大政策的制定實(shí)行方面存在的違規(guī)問(wèn)題并加以處置；（2）現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)部門(mén)中保留經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等審計(jì)職能，做為政府系統(tǒng)自我監(jiān)督的機(jī)制，人大在需要時(shí)可以抽調(diào)審計(jì)人員對(duì)人大需要審計(jì)監(jiān)督處置的事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，人大在平時(shí)工作中也可以利用審計(jì)部門(mén)的工作。通過(guò)確立人大對(duì)國(guó)家審計(jì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性、獨(dú)立性，提高國(guó)家審計(jì)的整治效果，消除屢審屢犯的弊

20、端。 </p><p><b>　　四、結(jié)論 </b></p><p>　　“國(guó)家治理論”下的國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理機(jī)制的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)應(yīng)該能夠在國(guó)家治理機(jī)制中發(fā)揮監(jiān)督制約的作用，監(jiān)督政府權(quán)力的運(yùn)用。社會(huì)主義民主政治的發(fā)展要求加強(qiáng)人大對(duì)政府的監(jiān)督力度，特別是對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。在人大體系中設(shè)立專門(mén)審計(jì)委員會(huì)，一方面可全面管理領(lǐng)導(dǎo)政府預(yù)算審計(jì)，將政府預(yù)算審計(jì)從現(xiàn)有

21、國(guó)家審計(jì)體系中剝離；另一方面可加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)、民生審計(jì)等專項(xiàng)審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，在提高人大對(duì)政府監(jiān)督力度的同時(shí)，也提高了國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性，增強(qiáng)了國(guó)家審計(jì)結(jié)果的整治效果，既符合國(guó)家審計(jì)的改革趨勢(shì)，又順應(yīng)了人大加強(qiáng)監(jiān)督的政治發(fā)展需要。國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督職能的耦合機(jī)制的建立是順應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革需要。 </p><p><b>　　【參考文獻(xiàn)】 </b></p>

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23、勁松、宋順林：國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理：理論基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)路徑[J].審計(jì)研究，2012（2）. </p><p>　　[5] 李齊輝、呂先锫等：試論我國(guó)審計(jì)制度的構(gòu)建和創(chuàng)新[J].審計(jì)研究，2001（2）. </p><p>　　[6] 吳聯(lián)生：政府審計(jì)隸屬關(guān)系評(píng)價(jià)模型[J].審計(jì)研究，2002（5）. </p><p>　　[7] 高存弟、史維：政府審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)[J].