國家審計(jì)制約與監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行：理論與實(shí)證.pdf

1、黨的十六大報告在論述“加強(qiáng)對權(quán)力的制約與監(jiān)督”時，明確提出要“發(fā)揮……審計(jì)等職能部門的作用”。這是黨的十六大從深化政治體制改革、強(qiáng)化對權(quán)力制約與監(jiān)督的高度，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。進(jìn)一步深入研究國家審計(jì)對權(quán)力的制約與監(jiān)督研究，無疑具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。通過對國家審計(jì)制約權(quán)力運(yùn)行的理論與實(shí)證的研究，有助于充分認(rèn)識國家審計(jì)對權(quán)力制約與監(jiān)督的重要性、必要性以及可行性；有助于審視當(dāng)前審計(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)與不足；有助于明確當(dāng)前國家審計(jì)體制改革的

2、方向與路徑。 本文的研究路徑：一是通過對國家審計(jì)理論的深入探究、國家審計(jì)體制的國際比較，論證審計(jì)監(jiān)督是權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成部分，并提出中國國家審計(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)選擇；二是分析國家審計(jì)與審計(jì)監(jiān)督在中國的實(shí)踐，論證中國國家審計(jì)體制改革的基本路徑在于深化國家審計(jì)對權(quán)力的制約與監(jiān)督，并就我國國家審計(jì)體制改革的制度需求和我國國家審計(jì)體制的漸進(jìn)式改革從理論和實(shí)踐兩個角度提出了對策與建議。權(quán)力制約與監(jiān)督研究一向是社會科學(xué)研究中的熱點(diǎn)問

3、題，吸引了政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理、黨的建設(shè)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的廣泛關(guān)注。但從國家審計(jì)監(jiān)督的角度探討權(quán)力制約與監(jiān)督還是一個較新的研究視角。 本論文由導(dǎo)論和六章組成。其中導(dǎo)論部分包括本論文的研究目的、方法與路徑及本文結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新。 第一章，權(quán)力與國家審計(jì)：理論綜述。本章論述了權(quán)力的來源及權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系、馬克思政治權(quán)力觀、權(quán)力制約與監(jiān)督理論，分析了國家審計(jì)的起源與發(fā)展、國家審計(jì)的基本理論、公共受托責(zé)任與國家審計(jì)的關(guān)系

4、等內(nèi)容。所謂權(quán)力，歸根結(jié)底，可以被定義為一種在國家政權(quán)、國家管理和國家政治關(guān)系中依據(jù)一定的機(jī)構(gòu)、管理、制度和法律所具有的強(qiáng)制力，為實(shí)現(xiàn)一定的利益而作用于權(quán)力客體的政治力量。對權(quán)力的控制需要通過一定的形式和途徑，從以往政治社會的實(shí)踐看，這種途徑大體上有兩種：一是權(quán)力制約，二為權(quán)力監(jiān)督。兩者各側(cè)重于不同的角度并相互作用，對權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，以確保權(quán)力運(yùn)行的合法性和安全性。黨的十六大報告從深化政治體制改革、強(qiáng)化對權(quán)力制約與監(jiān)督、防止權(quán)力腐敗的高度

5、，賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)更重要的職責(zé)，突出強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮……審計(jì)等職能部門的作用”。審計(jì)的起源和發(fā)展淵遠(yuǎn)流長，審計(jì)源于受托責(zé)任，而國家審計(jì)則起源于公共受托責(zé)任，并且隨著公共受托責(zé)任領(lǐng)域的拓寬而不斷發(fā)展。在國家審計(jì)的基本理論上，現(xiàn)有的文獻(xiàn)主要討論了國家審計(jì)的起源、職能、目標(biāo)和本質(zhì)等眾多方面，形成了較為豐富的理論體系。 第二章，審計(jì)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督職能。本章主要論述權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)、國家審計(jì)的本質(zhì)特征與法定責(zé)任、審計(jì)職能及審計(jì)監(jiān)督職能的具體內(nèi)

6、容等內(nèi)容。研究表明，對權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是國家審計(jì)的本質(zhì)特征，而且是國家審計(jì)的法定職責(zé)；對權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是防范和遏制腐敗的重要手段，而且是健全監(jiān)管機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中的其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式相比，審計(jì)監(jiān)督具有綜合性、獨(dú)立性和專職性。審計(jì)是對經(jīng)濟(jì)活動的全過程和經(jīng)濟(jì)生活的全方位進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)是惟一專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能、并在憲法層次上賦予經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，權(quán)力的濫用較多地以貪污腐敗的形式表現(xiàn)出來，而對權(quán)力監(jiān)督的重要任務(wù)是防

7、范和懲治腐敗。審計(jì)手段的獨(dú)特性使審計(jì)監(jiān)督在反腐敗中有著不可替代的作用。國家審計(jì)的一般職能是監(jiān)督、評價和鑒證，其基本職能是“對國家財(cái)政和公共資金配置的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督”。 第三章，國家審計(jì)制約與監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行：中國的實(shí)踐與評價。本章主要論述國家審計(jì)在中國的歷史發(fā)展、國家審計(jì)監(jiān)督的重要實(shí)踐及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、國家審計(jì)的有限性等內(nèi)容。國家審計(jì)在監(jiān)督國家宏觀調(diào)控政策實(shí)施方面的作用，主要表現(xiàn)為通過對財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)，監(jiān)督國家財(cái)政金融等

8、經(jīng)濟(jì)管理部門執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策的情況，及時反饋審計(jì)信息特別是反饋那些帶有普遍性、傾向性的問題的信息，作為各級政府和決策機(jī)關(guān)及時采取措施改善宏觀調(diào)控的依據(jù)。國家審計(jì)對權(quán)力制約與監(jiān)督的有限性表現(xiàn)在：審計(jì)對權(quán)力的制約與監(jiān)督不是萬能的，審計(jì)對權(quán)力的制約僅僅局限于與財(cái)政財(cái)務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)控權(quán)。由于現(xiàn)行審計(jì)體制的制度缺陷、依法審計(jì)環(huán)境的缺失等各方面原因，我們不能過分夸大審計(jì)在權(quán)力監(jiān)督中的作用，否則會導(dǎo)致審計(jì)期望差距；產(chǎn)生更大的審

9、計(jì)風(fēng)險。 第四章，國家審計(jì)體制的國際比較。本章主要論述世界主要國家審計(jì)體制、影響國家審計(jì)體制選擇的因素以及我國國家審計(jì)體制的現(xiàn)實(shí)選擇等內(nèi)容?，F(xiàn)代國家審計(jì)作為國家的基本政治制度之一，己在世界160多個國家建立實(shí)施，但由于各國國情、政治體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，審計(jì)體制也相應(yīng)表現(xiàn)出多樣性。目前比較成熟的主要有以下四種：隸屬于議會的立法型體制、隸屬于司法機(jī)關(guān)的司法型體制、隸屬于政府的行政型體制和完全獨(dú)立于立法、司法、行政權(quán)的獨(dú)立型國家審計(jì)體

10、制。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的加強(qiáng)，國家審計(jì)體制還將繼續(xù)發(fā)展。國家審計(jì)體制發(fā)展的基本方向是在立法型審計(jì)體制的基礎(chǔ)上，吸收司法型審計(jì)體制的優(yōu)勢，形成一種既具有立法的鮮明特征，同時具有司法威懾力的審計(jì)組織。 第五章，中國國家審計(jì)體制改革的路徑選擇。本章主要討論了我國行政型國家審計(jì)體制的具體內(nèi)容，分析了我國弱獨(dú)立性審計(jì)體制的根源，論述了我國國家審計(jì)體制改革的制度需求和的目標(biāo)選擇，并闡述了建立中國特色立法型審計(jì)體制的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。分析表明，弱

11、獨(dú)立性審計(jì)體制的根源在于行政型審計(jì)體制(憲法性根源)和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制(實(shí)踐性根源)。作者分析了我國國家審計(jì)體制改革的諸多制度需求，并指出了我國審計(jì)體制改革的目標(biāo)：在現(xiàn)階段完善行政型國家審計(jì)體制，最終建立中國特色的立法型審計(jì)體制。按照漸進(jìn)式改革的基本思路，可考慮首先在地方國家審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行立法模式。最終國家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)完全剝離，而直接對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)接受獨(dú)立各級人民代表大會的委托者，對被監(jiān)督者——各級政府及其所管

12、轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督，理順委托方、受托方和公共資源管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計(jì)關(guān)系，真正體現(xiàn)國家審計(jì)“政府花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則。 第六章，國家審計(jì)制約與監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的路徑選擇。本章主要論述民主政治建設(shè)是深化國家審計(jì)的根本保障以及強(qiáng)化國家審計(jì)對權(quán)力的制約與監(jiān)督的基本路徑。強(qiáng)化國家審計(jì)的制約能力，要依法加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性。任何一個國家的政府體系本身就是一個組織。從加強(qiáng)對政府的約束、制衡和監(jiān)督來看，國家審計(jì)

13、所針對的是政府的隨意干預(yù)和腐敗行為。十六大報告表明我國已充分認(rèn)識到對政府的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行制約與監(jiān)督的重要性。 在本論文的研究中，筆者在諸多方面進(jìn)行了積極探索，形成了一些新觀點(diǎn)、新見解和新主張： 1、從國家審計(jì)的視角較為系統(tǒng)地研究權(quán)力制約與監(jiān)督問題，建設(shè)性地認(rèn)為對權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是國家審計(jì)的本質(zhì)特征，而且是國家審計(jì)的法定職責(zé)；對權(quán)力的制約與監(jiān)督不僅是防范和遏制腐敗的重要手段，而且是健全監(jiān)管機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國家審計(jì)的一

14、般職能包括監(jiān)督、評價和鑒證，其基本職能是“對國家財(cái)政和公共資金配置的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督”，而國家審計(jì)對權(quán)力制約與監(jiān)督的重要任務(wù)就是防范腐敗和懲治腐敗。審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)特性在防治權(quán)力濫用和腐敗方面具有非常重要的作用，使其在經(jīng)濟(jì)案件的查處中有著不可替代的作用。同時，審計(jì)監(jiān)督還可以通過領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，直接對權(quán)力的行使人進(jìn)行監(jiān)督與評價，從源頭上防止權(quán)力的濫用。 2、在研究國家審計(jì)特質(zhì)的基礎(chǔ)上，全面闡述了國家審計(jì)對權(quán)力制約與監(jiān)督的

15、局限性。研究指出，國家審計(jì)對權(quán)力的制約與監(jiān)督不是萬能的，國家審計(jì)僅僅是權(quán)力制約與監(jiān)督系統(tǒng)中的重要組成部分，審計(jì)對權(quán)力的制約局限于與財(cái)政財(cái)務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)控權(quán)。由于現(xiàn)行審計(jì)體制模式的制度缺陷、依法審計(jì)環(huán)境的缺失及問責(zé)機(jī)制缺失等方面的原因，國家審計(jì)在權(quán)力制約與監(jiān)督中的作用還存在很多局限。 3、本文全面分析了我國國家審計(jì)體制改革的制度需求、目標(biāo)選擇及現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)等內(nèi)容，提出了深化國家審計(jì)對權(quán)力制約與監(jiān)督的對策性建議。論文

16、指出，國家審計(jì)弱獨(dú)立性的根源是行政型審計(jì)體制和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其中前者是憲法性根源，而后者是實(shí)踐性根源。論文認(rèn)為我國國家審計(jì)體制改革的現(xiàn)期目標(biāo)是完善行政型審計(jì)體制，最終目標(biāo)是建立中國特色立法型審計(jì)體制。在中國特色的立法型審計(jì)體制下，設(shè)立直接歸全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)并向其報告工作的審計(jì)委員會，賦予其對審計(jì)問題的司法處理權(quán)以保證審計(jì)的權(quán)威性。論文認(rèn)為民主政治建設(shè)是深化國家審計(jì)改革的根本保障和強(qiáng)化國家審計(jì)對權(quán)力的制約與監(jiān)督的基本路徑。不僅要依法加