基于國(guó)家治理的國(guó)家審計(jì)問責(zé)機(jī)制：理論與實(shí)證研究.pdf

1、國(guó)家治理的基本目標(biāo)是促進(jìn)政府作為代理人履行公共受托責(zé)任，盡可能多地為社會(huì)公共利益服務(wù)而不是個(gè)人利益。然而，人具有理性經(jīng)濟(jì)的屬性，在公共利益和私人利益面前，一定會(huì)選擇對(duì)自己利益最大的機(jī)會(huì)和方案。在這種情況下，需要建立一種制度措施，通過監(jiān)督、激勵(lì)的方式使政府人員盡可能多地促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家審計(jì)，其基本目標(biāo)是監(jiān)督、確保和評(píng)價(jià)政府的責(zé)任，在現(xiàn)代國(guó)家治理當(dāng)中是一項(xiàng)重要的制度安排。
　　然而，在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)期遭受著“屢審屢犯”

2、的詬病。審計(jì)報(bào)告年年出，但是有些被審計(jì)單位的問題年年犯，審計(jì)工作常常陷于拉鋸戰(zhàn)，引發(fā)了公眾的不滿，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性和政府公信力。在此背景下，如何完善國(guó)家審計(jì)問責(zé)機(jī)制成為國(guó)家治理的一個(gè)重要課題。
　　完善國(guó)家審計(jì)問責(zé)機(jī)制，首先需要清楚國(guó)家審計(jì)如何實(shí)現(xiàn)問責(zé)、如何服務(wù)國(guó)家治理，并在此基礎(chǔ)上了解目前國(guó)家審計(jì)問責(zé)機(jī)制發(fā)揮的效果，針對(duì)效果不佳的領(lǐng)域分析其原因，最后才能有針對(duì)性地提出改進(jìn)和完善的建議。
　　按照這一思路，本文首先

3、對(duì)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮問責(zé)功能、服務(wù)國(guó)家治理的過程進(jìn)行了理論分析?！皺C(jī)制”一詞有兩個(gè)層面的含義:機(jī)體由哪些要素組成;機(jī)體如何工作和為何這樣工作，審計(jì)問責(zé)制度建立的初衷是完善國(guó)家治理。除要素機(jī)制以外，國(guó)家審計(jì)問責(zé)機(jī)制還需要回答“國(guó)家審計(jì)問責(zé)如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)”以及“國(guó)家審計(jì)如何實(shí)現(xiàn)問責(zé)”，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)這兩個(gè)問題的研究比較缺乏。
　　國(guó)家審計(jì)能夠發(fā)揮問責(zé)功能，是討論“審計(jì)問責(zé)如何服務(wù)國(guó)家治理”的前提和基礎(chǔ)。問責(zé)有兩個(gè)最基本的要素:信息和處理處

4、罰。審計(jì)處罰使當(dāng)事人和其他人吸取教訓(xùn)，警鐘長(zhǎng)鳴;然而處罰并不是最終的目的，審計(jì)能夠發(fā)現(xiàn)共性問題背后的體制、制度性缺陷，提出改進(jìn)建議，防止再次出現(xiàn)類似問題，做到防患于未然，并為政策的制定和改進(jìn)提供了信息保障。
　　審計(jì)問責(zé)服務(wù)國(guó)家治理，首先是基于對(duì)“人”行為的影響。政府是理性經(jīng)濟(jì)人的組合，信息不對(duì)稱、違法違規(guī)成本低、文化和制度約束不力為政府經(jīng)濟(jì)人不顧公共利益追求個(gè)人利益提供了外在條件，需要從信息透明和信息決策有用性、處罰心理威懾的角

5、度促進(jìn)人行為的改進(jìn)。審計(jì)問責(zé)通過信息和處罰兩種功能對(duì)人的行為產(chǎn)生積極的影響，不僅如此，還能夠影響文化和制度環(huán)境，奠定了影響國(guó)家治理的主體-“人”之行為的基礎(chǔ)。
　　審計(jì)問責(zé)與國(guó)家治理發(fā)生關(guān)系，不能直接作用，而是間接作用于影響經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)治理效果的政府行為。離開政府行為這一媒介，審計(jì)問責(zé)發(fā)揮作用將無從談起。首先，審計(jì)問責(zé)與經(jīng)濟(jì)治理相關(guān)，最主要是通過保障政策的有效制定和落實(shí)來實(shí)現(xiàn)的。其次，政治治理中最重要的是對(duì)權(quán)力的控制，權(quán)力是政

6、府經(jīng)濟(jì)人獲取利益的基礎(chǔ)。審計(jì)問責(zé)對(duì)人的行為和道德進(jìn)行監(jiān)督，權(quán)力的籠子不是審計(jì)設(shè)計(jì)的，但是，審計(jì)要確定（至少讓利益相關(guān)方了解）權(quán)力是否留在籠子里。最后，社會(huì)治理中，政府的信息公開是核心。信息交流不暢阻礙了公眾和政府之間的溝通，不利于公眾參與的實(shí)現(xiàn)。審計(jì)問責(zé)服務(wù)社會(huì)治理，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)善治，需要加強(qiáng)政府透明度建設(shè)，促進(jìn)信息公開。
　　針對(duì)國(guó)家審計(jì)問責(zé)機(jī)制的理論分析，本文做了如下三個(gè)方面的實(shí)證工作:
　　第一，依據(jù)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮問責(zé)功能的

7、過程，采用因子分析方法構(gòu)建審計(jì)問責(zé)力度測(cè)量體系，獲得審計(jì)問責(zé)力度綜合得分以及信息、直接處罰和配合處罰力度的分項(xiàng)得分。為從實(shí)證角度分析審計(jì)問責(zé)、政府行為和國(guó)家治理的關(guān)系作鋪墊。
　　第二，檢驗(yàn)了審汁問責(zé)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果，以及審計(jì)問責(zé)服務(wù)國(guó)家治理是否是通過作用于政府行為實(shí)現(xiàn)的。實(shí)證研究從經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)治理三大領(lǐng)域分別展開，并將政府決策有效性、腐敗嚴(yán)重程度和信息公開水平三個(gè)變量分別作為政府公共資源配置行為、公共權(quán)力使用行為和信息公開行為

8、的典型行為結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn)，審計(jì)問責(zé)作用于國(guó)家治理，并不是通過公眾普遍認(rèn)為的“遏制腐敗”來實(shí)現(xiàn)的，審計(jì)問責(zé)的腐敗治理效果并不顯著，更多的是依靠促進(jìn)宏觀調(diào)控政策的有效性和政府的信息公開，來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾參與。具體體現(xiàn)在:(1)審計(jì)問責(zé)能夠保障國(guó)家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)，不僅僅對(duì)決策所需信息本身的實(shí)時(shí)性和可靠性進(jìn)行審查，而且通過提供信息對(duì)宏觀調(diào)控政策產(chǎn)生影響，從而間接參與經(jīng)濟(jì)治理。(2)腐敗顯著降低了政府效率，但是審計(jì)問責(zé)的腐敗治理效果不顯

9、著，也未能有效提升政府效率。(3)審計(jì)問責(zé)推動(dòng)政府信息公開，信息的完備促進(jìn)了公眾和政府之間的良性互動(dòng);通過對(duì)政府信息權(quán)威性和專業(yè)性的鑒證，保證政府信息的完整性和真實(shí)性，彌補(bǔ)了公眾參與治理過程中權(quán)威上的缺陷、權(quán)限上的缺陷、全局掌控能力的缺陷、相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)的缺陷等。
　　第三，檢驗(yàn)審計(jì)信息和審計(jì)處罰對(duì)政府行為的作用效果，分析審計(jì)問責(zé)哪個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用更好，以及哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題引發(fā)其治理效果不佳，從而有針對(duì)性地提出改進(jìn)建議，進(jìn)一步促進(jìn)

10、政府行為的改進(jìn)。研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政府決策有效性，信息和直接處罰的促進(jìn)作用都是顯著的，但是在信息方面增加1個(gè)單位的投入比在處罰方面增加1個(gè)單位的投入改進(jìn)的效果更好;對(duì)于遏制腐敗，審計(jì)信息和處罰發(fā)揮的效果都不好，但是審計(jì)信息的t值較大，如果能進(jìn)一步提升信息供給、公開的力度和有針對(duì)性改進(jìn)信息內(nèi)容，那么其效果有可能會(huì)體現(xiàn)出來;對(duì)于政府的信息公開，審計(jì)處罰（包括直接處罰和配合處罰）促進(jìn)作用不顯著，而審計(jì)信息能夠保證其真實(shí)和完整性，作用效果顯著?？梢?/p>

11、，國(guó)家審計(jì)發(fā)揮改進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)人的決策和信息公開行為、推動(dòng)國(guó)家治理的功能，以信息為主，以處罰為輔。而信息功能和處罰威懾力度不足，以及審計(jì)機(jī)關(guān)與其他問責(zé)部門的協(xié)作配合機(jī)制不完善是引發(fā)審計(jì)問責(zé)腐敗治理效果不佳的主要原因。
　　本研究的創(chuàng)新性和學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:第一，對(duì)國(guó)家審計(jì)問責(zé)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)、框架性的研究。現(xiàn)有研究集中于對(duì)審計(jì)問責(zé)要素的分析，而根據(jù)本文對(duì)于機(jī)制的理解，事物各個(gè)部分的存在只是機(jī)制存在的前提，國(guó)家審計(jì)問責(zé)機(jī)制還應(yīng)該包

12、括“國(guó)家審計(jì)如何實(shí)現(xiàn)問責(zé)”和“審計(jì)問責(zé)如何服務(wù)國(guó)家治理目標(biāo)”，本文針對(duì)這兩個(gè)問題進(jìn)行了系統(tǒng)性的理論分析。
　　第二，利用因子分析法構(gòu)建代表審計(jì)問責(zé)力度的綜合指標(biāo)，為以后的實(shí)證研究提供新的思路和代理變量。現(xiàn)有研究采用審計(jì)糾正率表示審汁問責(zé)效果，然而不能體現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)在提出改進(jìn)建議、移送處理方面所做出的努力。本文根據(jù)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮問責(zé)功能的過程和原理，構(gòu)建綜合測(cè)量體系全面反映國(guó)家審計(jì)問責(zé)的力度水平，使審計(jì)問責(zé)質(zhì)量的指標(biāo)更加科學(xué)、合理，更具

13、綜合性。
　　第三，本文發(fā)現(xiàn)審計(jì)問責(zé)的國(guó)家治理效應(yīng)不是通過遏制腐敗實(shí)現(xiàn)的，而是主要以對(duì)政府決策的有效性和對(duì)政府信息公開的促進(jìn)作用實(shí)現(xiàn)的。在現(xiàn)實(shí)中，公眾通常將審計(jì)問責(zé)和腐敗治理聯(lián)系起來，審計(jì)問責(zé)治理腐敗的效果不好，就認(rèn)為國(guó)家審計(jì)沒有發(fā)揮國(guó)家治理的效果。而本文的結(jié)果為審計(jì)問責(zé)服務(wù)國(guó)家治理提供了新的解釋。審計(jì)問責(zé)的腐敗治理效果不好，并不完全代表它沒有很好地發(fā)揮國(guó)家治理功能，當(dāng)前審計(jì)問責(zé)的治理效果更多地體現(xiàn)在了促進(jìn)宏觀決策制定、執(zhí)行的有效

14、性和政府的信息公開。
　　第四，證實(shí)了信息在國(guó)家審計(jì)問責(zé)改進(jìn)政府行為中的作用更加顯著，并發(fā)現(xiàn)了審計(jì)問責(zé)腐敗治理效果不佳的原因。我國(guó)國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)期以來一直遭受屢審屢犯的詬病，但對(duì)于其原因、如何改善，研究十分缺乏。并且以往的研究對(duì)于國(guó)家審計(jì)如何發(fā)揮問責(zé)功能是不明確的，對(duì)于如何改善問責(zé)的效果也只能從要素方面展開。本文通過理論和實(shí)證檢驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮改進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)人的行為、推動(dòng)國(guó)家治理的功能，以信息為主，以處罰為輔。而信息功能和處罰威懾力