“后視鏡”中的氣候變化政策

1、<p>　　“后視鏡”中的氣候變化政策</p><p>　　數(shù)十年過去了，我們?nèi)耘⒋髿庵械臏厥覛怏w濃度控制在450ppm以下并逐步減少排放，但收效甚微。那么，我們應(yīng)堅持當(dāng)前的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）路線圖，還是尋找其他控制溫室氣體的途徑？ </p><p><b>　　現(xiàn)有模式的有效性 </b></p><p>

2、　　《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判遵循的是1972年在斯德哥爾摩確定的模式。在聯(lián)合國的支持下，113個國家、政府間機構(gòu)和非政府組織為面臨環(huán)境挑戰(zhàn)的各國政府制定了行動綱領(lǐng)?？刂茰厥覛怏w需要各國政府和機構(gòu)采取切實的行動，而不僅僅是承諾。支持氣候談判的人士認(rèn)為，如此艱難地達(dá)成了全球協(xié)議之后，各國就應(yīng)遵守并取得實質(zhì)成果。那么，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的落實情況到底如何？ </p><p>　　結(jié)論是錯綜復(fù)雜的。甚至，應(yīng)

3、以何種方式提出有關(guān)實質(zhì)成果的問題都很難解決。各方是否在本國出臺必要法律，各方是否將意圖轉(zhuǎn)化成了行動？即使評估協(xié)議各方的意圖也不簡單。如果起草方達(dá)成的協(xié)定在關(guān)鍵問題上含糊其詞，那么《框架公約》如何才能視為成功？ </p><p>　　制定公約的擁護(hù)方提到了《蒙特利爾議定書》（Montreal Protocol），其在減少氯氟烴使用上是卓有成效的。許多人贊同《保護(hù)臭氧層》（Protecting the Ozone L

4、ayer）一書作者愛德華· A· 帕森（Edward A. Parson）的觀點，即“它在形成機制、談判策略和技術(shù)評估方面的具體教訓(xùn)”將適用于“具有完全相似狀況的其他問題”。懷疑人士則以上世紀(jì)90年代的兩個深度研究（檢查了國際環(huán)保合作的“功能或有效性”）為例得出結(jié)論稱，多邊環(huán)保協(xié)定沒有兌現(xiàn)其承諾。 </p><p>　　談判方過多而無法達(dá)成共識 </p><p>　　參

5、與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判的有195個國家，而這些國家的權(quán)力、利益和目標(biāo)通常截然不同。給每個參與者同等的投票權(quán)可能在某種程度上保證了公平，但其決策規(guī)則是否阻礙了談判取得的實質(zhì)性成果？談判各方在取得“共識”的框架下展開激辯。那些擔(dān)心被較大且更有權(quán)勢的國家邊緣化或裹挾的國家非常重視“共識”。 </p><p>　　取得共識是長期談判過程的終點，但也可視為通過一小部分人的努力擊敗整體的能力。共識的意義在重大決策時

6、會受到考驗，有些決策雖然有人表示反對，但還是被強行通過。比較著名的是，1995年在京都舉行的氣候變化會議期間，針對沙特人的反對，時任聯(lián)合國氣候委員會環(huán)境部長、會議主席安格拉· 默克爾（Angela Merkel）沒有理會。在坎昆，玻利維亞的抗議也被忽略了。 </p><p>　　強行敲定協(xié)議或許對間接承認(rèn)縮小談判參與者范圍有價值，但應(yīng)將范圍限定在可盡最大努力解決分歧的人當(dāng)中。正如大會主席國墨西哥所言：“

7、我們不可能不管其他193個談判者的立場和愿望，因此必須適時做出決定?！比绻磳Ψ绞菍鉀Q當(dāng)前任務(wù)至關(guān)重要的談判方怎么辦？掩蓋基本分歧可能會對未來的談判和實施階段產(chǎn)生不利影響。 </p><p>　　分開決策還是單獨決策 </p><p>　　擺在UNFCCC面前的每個問題，本身就是對人類解決問題能力的特殊考驗。這些問題包括：減少全球排放和制定減排責(zé)任；向發(fā)展中國家的減排行動進(jìn)行開發(fā)并提供金

8、融以及其他支持；確保各方公平分擔(dān)氣候變化的負(fù)擔(dān)和收益；為發(fā)展中國家的清潔能源投資和可持續(xù)增長提供技術(shù)支持。 </p><p>　　它們都有價值，但也不應(yīng)回避以下問題：即把這些事項放在一起，會否影響到在合理時間范圍內(nèi)解決任何單一問題？事實上，UNFCCC的官僚機構(gòu)要對引入新問題的方式和時機進(jìn)行監(jiān)管。雖然每年舉行的締約方會議保證了過程的持續(xù)性，但也阻礙了解決問題的靈活性。這些問題環(huán)環(huán)相扣，每個都需獲得本國選民的同意，

9、但其目標(biāo)都是為了制訂一個高度整合的正式方案。復(fù)雜的結(jié)構(gòu)使人們更難做出隨機應(yīng)變式的回應(yīng)，或者尋求一些意料之外的模式解決問題。因此，就產(chǎn)生了以下疑問。UNFCCC是處理和解決所有這些復(fù)雜問題的合適平臺嗎？如果是，它可否隨機應(yīng)變地決定該優(yōu)先解決哪些問題嗎？ </p><p>　　過于關(guān)注協(xié)定的正式通過 </p><p>　　如果UNFCCC不可能讓溫室氣體濃度得到控制，談判就幾乎沒有意義。那么，

10、有必要為這一結(jié)果出臺“具有約束力的責(zé)任”嗎？ </p><p>　　研究顯示，正式協(xié)定獲得通過并不一定能保證實施的有效性。同樣的談判和公約簽署，對不同國家含義不同，造成的影響也不同。我們甚至不能保證各簽約國遵守協(xié)定，正如加拿大最終選擇退出《京都議定書》。政治會改變。 </p><p>　　另一方面，跡象顯示，當(dāng)各國有意愿時，非正式協(xié)定也能取得進(jìn)展，沒有約束力的哥本哈根協(xié)定就證明了這一點。

11、</p><p>　　氣候問題僅是環(huán)境問題嗎？ </p><p>　　氣候變化是環(huán)境問題嗎？或者它是一個包含多層次的能源、金融和安全利益、文化準(zhǔn)則以及國家預(yù)期在內(nèi)的復(fù)雜問題？ </p><p>　　由于被定義為環(huán)境問題，氣候變化在世界外交政策的優(yōu)先名單上處于次要位置，因為它不是威脅到全球穩(wěn)定前景的事項。如果按照實際情況將氣候變化重新定義成必須從多方面考慮的威脅，或許

12、可吸引那些認(rèn)為環(huán)境問題對政治角力無關(guān)緊要的政府的注意力。 </p><p>　　然而，即使承認(rèn)外交政策存在優(yōu)先次序，以及承認(rèn)主要是那些與氣候變化有關(guān)的群體在捍衛(wèi)當(dāng)前的談判過程，就有可能把氣候變化問題重新界定為一個更為緊迫的問題嗎？就有可能為談判過程注入新的想法嗎？ </p><p>　　那么，如果將氣候變化問題的重點放在地緣政治的影響上，并強調(diào)這一與人類生存緊密相關(guān)的問題可能會帶來的巨大潛

13、在風(fēng)險，這樣就能吸引更多的關(guān)注嗎？曾經(jīng)有一段時間，控制核武器問題也同樣含糊不清，這主要是由那些不切實際的社會改良家造成的。 </p><p><b>　　盲信市場的浪漫 </b></p><p>　　《京都議定書》直接出自經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的策劃。他們相信，如果允許在公開市場交易溫室氣體，污染企業(yè)將會基于自身利益出臺環(huán)境控制舉措。 </p><p>　

14、　但是，有一份獨立的文獻(xiàn)質(zhì)疑上述觀點。該文獻(xiàn)認(rèn)為《京都議定書》是在美國控制的酸雨項目基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的，這一局限于美國的小型項目是否適用于全球呢？另一份文件則評估了協(xié)定出臺的錯誤激勵機制，以及其中可能被利用的漏洞。 　　事實上，任何交易系統(tǒng)都不可能獨立于主流框架外運作。京都項目雖然耗費了大量的規(guī)劃時間和其他資源，其結(jié)果卻值得商榷。當(dāng)前，該體系的運轉(zhuǎn)已幾近停頓。把我們所有的雞蛋全放在市場的籃子里，會使我們喪失寶貴的時間嗎？ </p

15、><p>　　另一份研究報告則顯示，運用經(jīng)濟(jì)學(xué)解決氣候變化問題也可能是一種糟糕的押注行為。那些基于經(jīng)濟(jì)收益預(yù)測的市場手段可能會扭曲人們行動的動機，削弱人們在解決問題方面的合作本性。正如諾貝爾獎得主丹尼爾·卡尼曼（Daniel Kahneman）所指出，金錢激勵機制可能會產(chǎn)生“令人不安的影響”。人們對金錢利益的考慮可能會超過利他動機。換言之，這可能削弱或消除了那種非常重要的、在危機時期能夠保持團(tuán)結(jié)甚至愿意做出

16、犧牲的品質(zhì)。 </p><p>　　竭盡全力尋覓四海皆準(zhǔn)的辦法 </p><p>　　盡管參與談判的國家在聯(lián)合國地位平等，但他們在整體排放貢獻(xiàn)度、管理重大氣候變化的能力、法律體系以及政府文化方面存在天壤之別。承認(rèn)這個現(xiàn)實可能改變我們對談判以及締結(jié)單一協(xié)定重要性的看法。 </p><p>　　首先，簽訂一系列更為具體的協(xié)定可能會調(diào)動起部分關(guān)鍵國家的積極性。將這些協(xié)定縮

17、減到雙邊領(lǐng)域可能更為靈活，并可嘗試找出適合談判各方需求的機制。 </p><p>　　其次，靈活、隨機應(yīng)變式的機制可能讓人們獲得新的靈感，也可能降低那些不愿參與談判，甚至利用權(quán)勢阻礙談判的國家所帶來的負(fù)面影響。 </p><p>　　第三，國家之間可進(jìn)行群體合作，分享經(jīng)驗并發(fā)展出更適用于本國獨特環(huán)境的實踐方式和執(zhí)行工具。溫室氣體交易可能適用于一些國家，而另一些國家則可采用其他更適合本國治理

18、傳統(tǒng)的政策工具或激勵措施。更小的國家群體可以在UNFCCC內(nèi)部或外部的平臺上解決問題。按親疏關(guān)系或其他標(biāo)準(zhǔn)衡量，它們可以是區(qū)域性集團(tuán)。正如武器領(lǐng)域的經(jīng)驗所表明，將有爭議的問題或技術(shù)性問題外包給專業(yè)機構(gòu)或不同平臺，往往可以帶來突破性進(jìn)展；而在一個單一且集中化的過程中解決問題則較難實現(xiàn)這種突破。 </p><p>　　目前已出現(xiàn)一種更為分散、自下而上的解決氣候變化問題的設(shè)想。類似炭黑污染物這種短期驅(qū)動因素已被單列出來

19、，在30國集團(tuán)和非政府合作者之間加以討論，希望就此形成決議。環(huán)保組織——美國自然資源保護(hù)委員會（Natural Resources Defense Council）努力說服企業(yè)和個人自愿采取措施，包括采取較為傳統(tǒng)的方式來推動變革性的變化。2015年巴黎UNFCCC大會的規(guī)劃者們正在評估，2014年前由各國自愿提出的、但仍對國家具有約束力的目標(biāo)是否有助于加快其各自國內(nèi)行動。 </p><p>　　或許一條新的路線已