農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新與理論解釋——基于“要素相對(duì)價(jià)格變化、利益博弈與制度創(chuàng)新”的分析框架.pdf

1、宅基地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一，保護(hù)宅基地就是保護(hù)農(nóng)民最根本的利益。形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村宅基地使用制度為我國(guó)工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了一定的歷史作用。然而，隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深入，農(nóng)村宅基地使用制度與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展越來(lái)越不相適應(yīng)，并進(jìn)而給農(nóng)民生活福利帶來(lái)不利影響，成為一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。具體而言：農(nóng)村宅基地的非市場(chǎng)性，導(dǎo)致了宅基地的閑置浪費(fèi)，利用效率低下；農(nóng)村宅基地的福利性，使得其財(cái)產(chǎn)效應(yīng)沒(méi)有得到體現(xiàn)，造成

2、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損；農(nóng)村宅基地的分散布局制約了農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。因此，開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新研究既是規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的客觀需要；也是提高農(nóng)村土地資源配置效率的客觀需要；同時(shí)又是維護(hù)廣大農(nóng)民群眾土地合法權(quán)益、確保農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的客觀需要。
　　 論文以“要素相對(duì)價(jià)格變化——利益博弈——制度創(chuàng)新”為分析框架，以宅基地制度為研究對(duì)象，通過(guò)理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)，試圖揭示宅基地制度演變的規(guī)律和趨勢(shì)，為探索農(nóng)村宅基

3、地制度未來(lái)變革的基本取向提供思路。主要研究?jī)?nèi)容和研究結(jié)論如下：
　　 第一，建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的變遷大約可以劃分為宅基地農(nóng)民私人所有時(shí)期(1949-1962)、宅基地集體所有時(shí)期（1962年到90年代末）和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索時(shí)期（2000年至今）三個(gè)階段。
　　 宅基地的私有化改革，對(duì)農(nóng)民而言，實(shí)現(xiàn)了他們“耕者有其田”的夢(mèng)想；對(duì)政府而言，獲得了農(nóng)民支持及對(duì)政權(quán)的認(rèn)同；地主階級(jí)在此過(guò)程中則是被動(dòng)配合、爭(zhēng)取改造；

4、不可否認(rèn)，宅基地的私有化改革改變了人地比例關(guān)系，降低了土地要素相對(duì)價(jià)格，明晰了產(chǎn)權(quán)邊界，明確了各方的責(zé)、權(quán)、利，協(xié)調(diào)了各方利益，從而發(fā)揮了較大的制度績(jī)效。
　　 從1962年初開(kāi)始，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)家通過(guò)初級(jí)社、高級(jí)社和人民公社運(yùn)動(dòng)，將宅基地私有制改變?yōu)檎丶w所有。土地所有權(quán)主體的變更要求農(nóng)村集體承擔(dān)起為農(nóng)民提供社會(huì)保障的職能。因此，以集體保障為主體是這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)保障的顯著特征。1963年3月20日中央

5、下達(dá)了《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，第一次使用了“宅基地使用權(quán)”的概念，構(gòu)筑起宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)、審批程序，確立了無(wú)償、無(wú)流轉(zhuǎn)、無(wú)期限使用以及具有明顯身份性的基本制度框架。然而，宅基地的集體所有制改造，使得農(nóng)村土地所有權(quán)主體變得模糊，權(quán)利邊界泛化，也就是說(shuō)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，任何人都沒(méi)有將其他人排斥在農(nóng)村土地使用主體以外的權(quán)力，他所能做的只能是同別人一樣盡可能多的對(duì)宅基地加以利用而避免自己利益受損，結(jié)果只能是導(dǎo)致宅基地的過(guò)

6、度使用，即出現(xiàn)了所謂的“公地悲劇”。
　　 2000年至今，從國(guó)家法律規(guī)定上來(lái)看，宅基地仍然屬于集體所有并嚴(yán)格限制其向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的用地者流轉(zhuǎn)。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，土地需求量急劇增加，現(xiàn)有的國(guó)有土地已經(jīng)無(wú)法滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地資源稀缺程度加劇，土地要素相對(duì)價(jià)格進(jìn)一步提高，導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度改革的外部利潤(rùn)增加。為了追逐這些外部利潤(rùn)，一些農(nóng)民不顧法律風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)隱形流轉(zhuǎn)的抗?fàn)幏绞将@取部分宅基地

7、收益權(quán)；一些地方政府通過(guò)“三集中”、“雙置換”等方式置換、整理宅基地，以獲得城市建設(shè)發(fā)展的用地指標(biāo)。
　　 縱觀建國(guó)后農(nóng)村宅基地制度變革的曲折歷程，可以總結(jié)出兩條規(guī)律：首先，土地要素相對(duì)價(jià)格與宅基地產(chǎn)權(quán)私有化程度的變化趨勢(shì)總體呈現(xiàn)一致性；其次，由于利益集團(tuán)的存在，土地要素相對(duì)價(jià)格與宅基地地產(chǎn)權(quán)私有化程度的變化速率呈現(xiàn)非一致性。這給我們的啟示是，在進(jìn)行宅基地制度創(chuàng)新時(shí)既要考慮宅基地要素相對(duì)價(jià)格的變化趨勢(shì)，盡量讓宅基地制度創(chuàng)新的路徑

8、和方向與宅基地要素相對(duì)價(jià)格變化的趨勢(shì)相吻合，避免二者的相互沖突和抵消。同時(shí)又要充分考慮各利益集團(tuán)的偏好及影響，一方面要使制度的安排基本上符合利益集團(tuán)的偏好并協(xié)調(diào)好各利益集團(tuán)的利益沖突，另一方面要擅于利用利益集團(tuán)來(lái)促進(jìn)和強(qiáng)化宅基地制度變遷。
　　 第二，當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化產(chǎn)生了重大影響，特別是近年來(lái)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地制度產(chǎn)生了重大影響，具體而言：市

9、場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求賦予土地這種最基本的生產(chǎn)要素以資產(chǎn)屬性，改變無(wú)償使用的農(nóng)村土地制度為有償使用，用市場(chǎng)手段促進(jìn)土地要素的合理流動(dòng)從而提高土地資源配置效率；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要占用大量的土地，土地需求量急劇增加，土地變得更為稀缺；城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展促進(jìn)了城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，改變了農(nóng)村人地比例關(guān)系。綜上所述，土地需求量的增加、土地資產(chǎn)屬性的顯現(xiàn)以及人地比例的變動(dòng)共同提高了宅基地要素的相對(duì)價(jià)格。
　　 在現(xiàn)行法律制度框架下，宅基地的配置方式沿襲了計(jì)劃經(jīng)

10、濟(jì)體制下形成的無(wú)償、無(wú)期限、均分及身份限制的配置方式，這種配置方式使得宅基地要素相對(duì)價(jià)格上漲無(wú)法改變宅基地所有者、使用者及管理者之間的利益格局。如果改革宅基她使用制度，即運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置宅基地資源，則能夠顯化農(nóng)村土地增值收益，擴(kuò)大土地規(guī)模利用效應(yīng)和土地優(yōu)化配置效應(yīng)，并降低現(xiàn)行宅基地制度執(zhí)行中的交易費(fèi)用，這些就是所謂的外部利潤(rùn)。外部利潤(rùn)的出現(xiàn)刺激了農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織以及政府等主體將其內(nèi)在化的強(qiáng)烈愿望，這一愿望在各種客觀條件均已具備的情況下

11、，很容易產(chǎn)生制度創(chuàng)新的內(nèi)在沖動(dòng)，即相關(guān)當(dāng)事人自愿形成行動(dòng)團(tuán)體，設(shè)計(jì)制度裝置，推動(dòng)制度創(chuàng)新。
　　 第三，在我國(guó)農(nóng)村宅基地制度制定及創(chuàng)新實(shí)踐中，涉及到的主要利益集團(tuán)有中央政府、地方政府（包括基層組織）以及農(nóng)民。總體上來(lái)說(shuō)，中央政府既希望利用現(xiàn)有的宅基地制度以維持農(nóng)村社會(huì)的基本穩(wěn)定，又希望加快農(nóng)村土地市場(chǎng)化、資本化進(jìn)程以增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益；地方政府，特別是土地資源稀缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的地方政府推動(dòng)宅基地制度創(chuàng)新的積極性較高，因?yàn)?/p>

12、這可以滿足其經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以及增加財(cái)政收入；農(nóng)民是宅基地制度創(chuàng)新中的最直接的利益相關(guān)者，一個(gè)科學(xué)的、以農(nóng)民利益為本的制度安排則能最大程度地保障農(nóng)民的權(quán)益。
　　 為了直觀反映各利益集團(tuán)策略行動(dòng)之間的內(nèi)在關(guān)系，文章運(yùn)用集合論中的維恩圖來(lái)構(gòu)筑相應(yīng)的邏輯模型。在維恩圖的邏輯演化過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，中央政府的策略行動(dòng)是資源優(yōu)化配置要求、農(nóng)民需求以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)的交集；地方政府的策略行動(dòng)是國(guó)家法律制度框架、上級(jí)政府要求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及農(nóng)民

13、需求的交集；農(nóng)民的策略行動(dòng)是政府控制、農(nóng)民行動(dòng)能力和掌握資源程度的交集。如果各自交集越大，則代表各主體策略行動(dòng)的空間越大；如果三者的交集越大，則代表三者更容易地就宅基地制度創(chuàng)新達(dá)成一致。
　　 當(dāng)然，中央政府、地方政府和農(nóng)民的策略行動(dòng)并不總是完全吻合的。一方或兩方強(qiáng)制力下的制度安排，都可能存在制度效率的損失。因此，要提高宅基地制度創(chuàng)新的效率，就要盡可能協(xié)調(diào)好中央政府、地方政府和農(nóng)民的利益，使三方的策略行動(dòng)盡可能地吻合（當(dāng)交集達(dá)到

14、足夠大時(shí)，即為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的同意一致性）。為此，必須從支持農(nóng)民弱勢(shì)利益集團(tuán)的形成與發(fā)展、抑制強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)對(duì)公共政策的過(guò)度滲透、改變政府角色等方面協(xié)調(diào)各方策略行動(dòng)，確保合理利益均衡點(diǎn)的形成。
　　 第四，在上述理論分析基礎(chǔ)上，有必要對(duì)宅基地制度變遷理論進(jìn)行計(jì)量分析，即利用大量數(shù)據(jù)，運(yùn)用計(jì)量方法，為制度變遷理論提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持。鑒于此，文章選取江都市作為實(shí)證研究區(qū)域，回顧了江都市1996年、2000年、2004年和2008年

15、四個(gè)時(shí)間段的宅基地制度創(chuàng)新過(guò)程，并建立了江都市宅基地制度創(chuàng)新模型；其次，通過(guò)調(diào)查樣本點(diǎn)的選擇和調(diào)查數(shù)據(jù)的收集整理，共整理到30個(gè)樣本村4個(gè)時(shí)期的共120個(gè)樣本的時(shí)間序列一一截面混合數(shù)據(jù)；在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用最小二乘法和隨機(jī)效應(yīng)模型對(duì)模型進(jìn)行了回歸檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，“土地要素價(jià)格變化、利益博弈與宅基地制度創(chuàng)新”之間存在著一種內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。具體而言，宅基地制度創(chuàng)新受到農(nóng)村土地資源短缺程度和土地開(kāi)發(fā)利用狀況、區(qū)位條件、各主體經(jīng)濟(jì)狀況（主要是農(nóng)民人

16、均純收入的增加）、人力資本以及政策等因素的影響；其中，人均居民點(diǎn)用地面積，農(nóng)民人均純收入和政策是影響宅基地制度創(chuàng)新的顯著因素。
　　 最后，論文對(duì)研究?jī)?nèi)容進(jìn)行了總結(jié)、歸納，并提出促進(jìn)宅基地制度創(chuàng)新的政策建議，包括兩個(gè)要求和四項(xiàng)政策舉措。即在研究宅基地要素相對(duì)價(jià)格變化趨勢(shì)、把握宅基地制度創(chuàng)新方向及引導(dǎo)和治理利益集團(tuán)、確保合理的利益均衡點(diǎn)的形成的總體要求下，通過(guò)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份制改造以