中國(guó)式分權(quán)、地方財(cái)政模式與公共物品供給：理論與實(shí)證研究.pdf

1、分權(quán)是一個(gè)世界現(xiàn)象，增長(zhǎng)卻不是。地方政府能否順利地轉(zhuǎn)為增長(zhǎng)型的政府則解釋了分權(quán)績(jī)效差異的相當(dāng)部分。大國(guó)發(fā)展道路的一個(gè)特征就在于，必須架構(gòu)一個(gè)良好的政府治理模式，以保證地方政府為增長(zhǎng)而不是為尋租而競(jìng)爭(zhēng)。本文試從地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和公共物品供給的角度，考察中國(guó)式分權(quán)是如何成功地塑造了地方政府的增長(zhǎng)取向的，并研判分權(quán)治理和與之相伴隨的政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和公共物品供給效率所造成的成本和扭曲。 經(jīng)濟(jì)分權(quán)同垂直的政治管理體制緊密結(jié)合是中國(guó)

2、式分權(quán)的核心內(nèi)涵。在財(cái)政體制上，中國(guó)屬世界上分權(quán)程度最高的國(guó)家之列；地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尤其是供給公共物品上占據(jù)主導(dǎo)地位，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和公共部門(mén)效率起著決定性的影響。本文的理論模型證明，中國(guó)式分權(quán)的成功之處在于：有效的財(cái)政激勵(lì)保證地方政府能穩(wěn)定地分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的果實(shí)，而中央政府以政績(jī)考核為核心的政治激勵(lì)則將地方政府的注意力集中到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不是租金上；與此同時(shí)，對(duì)外開(kāi)放所帶來(lái)的外資使得地方政府政府不能囿于本地區(qū)的既得利益。這些方面共同

3、解釋了為什么中國(guó)的地方政府特別關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲩L(zhǎng)型的政府。然而，雖然政府在公共物品上投入對(duì)于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和居民福利意義重大，但對(duì)地方官員任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效卻少有助益。因而，為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)也就成了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲的重要激勵(lì)來(lái)源：降低對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入而增加對(duì)公共物品供給的投入將提升社會(huì)福利。另外，考慮到要素流動(dòng)性的不同，地方政府將偏向“人頭稅”組織自己的財(cái)政收入，并降低針對(duì)商品和資本的稅率；而稅收結(jié)構(gòu)的偏向?qū)е铝素?cái)政支出的進(jìn)一步傾斜

4、。 實(shí)證研究支持上述結(jié)論。通過(guò)構(gòu)造財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)的指標(biāo)，利用1994-2004年的省際面板數(shù)據(jù)，第5章實(shí)證研究了分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響，并利用1986-2004年的面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的跨時(shí)差異和跨區(qū)差異。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)以及基于政績(jī)考核下的政府競(jìng)爭(zhēng)，造就了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)支出結(jié)構(gòu)的最終影響則取決于分權(quán)程度，而1994年之后包括科教

5、興國(guó)、西部大開(kāi)發(fā)在內(nèi)的現(xiàn)行重大政策并沒(méi)有有效緩解這種偏向。同時(shí)，西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和分稅制改革、所得稅收入分享改革改變了政府的公共支出行為和競(jìng)爭(zhēng)行為。第6章實(shí)證檢驗(yàn)了財(cái)政體制和分權(quán)治理是否改善了地方政府對(duì)公共物品的有效供給。研究發(fā)現(xiàn)，在控制財(cái)政資源差異以及其他外生變量之后，財(cái)政分權(quán)顯著而可觀地降低了基礎(chǔ)教育和城市公共服務(wù)的供給結(jié)果。在政府治理方面，高度復(fù)制的政府體制使得財(cái)政負(fù)擔(dān)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)更為嚴(yán)重，并影響到公共物品供給；反腐敗程度的

6、提高能改善基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，同時(shí)降低某些城市公共服務(wù)的供給，這表明，一些公共領(lǐng)域中存在著較大的腐敗空間。本文認(rèn)為，要想將地方政府的注意力轉(zhuǎn)移到公共物品上，還必須依賴(lài)適當(dāng)?shù)恼卫?。本文的安排如下。?章提出問(wèn)題；第2章分類(lèi)梳理與本文主題相關(guān)的已有文獻(xiàn)，并在相應(yīng)處給出必要的評(píng)論；第3章考察與地方政府的財(cái)政模式和行為取向相聯(lián)的特征事實(shí)和制度背景；第4章給出一個(gè)考察地方政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和行為取向的理論框架；第5章實(shí)證研究地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向