內(nèi)部行政規(guī)則的對外效力研究.pdf

1、內(nèi)部行政規(guī)則是政府行政權力運行過程中的重要組成部分，這些行政規(guī)則雖不以法律、法規(guī)的形式存在，不具備法律意義上的直接對外效力，但在實踐中卻產(chǎn)生了諸多爭議。鑒于已有研究成果的薄弱，本文試圖進行類型化分析內(nèi)部行政規(guī)則的具體表現(xiàn)，并探討其對外效力問題。
　　文章分為以下四個部分:
　　第一部分研究分析相關國家和臺灣地區(qū)關于行政規(guī)則的規(guī)定，總結我國現(xiàn)有研究成果，提出內(nèi)部行政規(guī)則的范圍。各國、地區(qū)關于行政規(guī)則的規(guī)定和研究主要表現(xiàn)在:美國

2、聯(lián)邦行政機關制定的規(guī)則有立法性規(guī)則和非立法性規(guī)則之分，后者無法律約束力;法國行政機關的內(nèi)部行政措施，對行政機關內(nèi)部具有拘束力，并間接對外發(fā)生影響;德國基本法中規(guī)定了行政規(guī)則的發(fā)布主體，且在行政法學界關于行政規(guī)則外部效果的探討通常認為是基于行政慣例和平等原則;日本行政機關制定的行政規(guī)則，包括解釋基準、裁量基準、給付規(guī)則和指導綱要;臺灣地區(qū)“行政程序法”則明確規(guī)定了行政規(guī)則的含義、范圍和效力等問題。我國學界已有的研究成果中，關于內(nèi)部行政規(guī)則

3、的探討不多?；诖耍瑢嵺`中普遍存在的組織和業(yè)務規(guī)則、解釋性規(guī)則和裁量基準三種行政規(guī)則成為了本文研究分析的著力點。
　　第二部分探討內(nèi)部行政規(guī)則產(chǎn)生對外效力的理論基礎。特別權力關系理論在很長一段時間內(nèi)對行政法理論產(chǎn)生了深遠的影響，但由于該理論的缺陷，后期得到了一定的修正和發(fā)展。雖然我國理論界并沒有引入特別權力關系理念，但該理論下的勤務關系與內(nèi)部行政行為恰有其相關聯(lián)之處。行政自我拘束理論要求行政機關對行政規(guī)則反復適用后，形成行政慣例的

4、效果，如果欠缺合理理由不得作出相異處理。平等原則的目的在于約束行政權，防止行政恣意，對不同的行政相對人做到同等情況同等對待，尤其在規(guī)范行政自由裁量權的運用中起到重要作用。信賴保護原則，尤其是對于未經(jīng)公布的行政規(guī)則經(jīng)行政機關及其工作人員的長期適用后，保障行政相對人的合法預期。
　　第三部分分析不同種類的內(nèi)部行政規(guī)則的對外效力問題。一是組織和業(yè)務規(guī)則，機關內(nèi)部人事管理、機構設置規(guī)則不產(chǎn)生外部效力問題，有關行政機關的內(nèi)部行政程序的規(guī)定，

5、則對行政相對人產(chǎn)生影響。二是解釋性規(guī)則，其作出主體和外在表現(xiàn)形式繁多。針對個案的解釋并不必然適用于其他案件，該內(nèi)部規(guī)則只能在具體案件中起到拘束下級機關的作用，對其他行政機關沒有約束力。行政機關針對不確定法律概念的解釋，因長期適用而形成行政慣例，構成行政自我拘束，行政機關若非有正當理由，不得排除適用。行政機關以針對規(guī)范性文件具體適用的解釋性規(guī)則為基礎作出的具體行政行為，對行政相對人產(chǎn)生間接影響，這種影響在事實上產(chǎn)生間接的對外效力。三是裁量

6、基準，其并不創(chuàng)設新的權利義務，而是對行政法規(guī)范進行具體化，使其更具操作性，對行政機關及其工作人員具有約束力，并通過“外化”，對行政相對人產(chǎn)生影響。在實踐中，考慮到個案的特殊情況，可按裁量基準的規(guī)定，做到特殊案件特殊處理，實現(xiàn)個案正義，避免裁量機械化。
　　第四部分探討內(nèi)部行政規(guī)則對外效力的制度規(guī)范路徑。行政程序法典模式已成為多數(shù)國家規(guī)范行政機關權力運行的理性選擇，應進一步規(guī)范內(nèi)部行政規(guī)則的制定主體及其權限，明確規(guī)則制定程序，實行備

7、案、定期清理等監(jiān)督機制，對其制定過程中的程序進行系統(tǒng)控制。法院在審理案件過程中，雖不能進行司法審查，但對于具體行政行為所依據(jù)的內(nèi)部行政規(guī)則，要先確認其合法性及效力。人民法院對行政機關組織和業(yè)務規(guī)則中內(nèi)部程序性規(guī)定的審查，應分析該規(guī)則是否違反了法律、法規(guī)中有關程序性的規(guī)定而作出是否符合《行政訴訟法》中“違反法定程序”情形之認定。對于解釋性規(guī)則的審查，不應影響到法院的審理，應依法獨立作出裁判。對于裁量基準的審查，應在限制裁量權濫用和避免裁量