土地承包經(jīng)營權(quán)制度的困局與解破——兼論土地承包經(jīng)營權(quán)的二次物權(quán)化.pdf

1、自上世紀(jì)七十年代末八十年代初中國大陸農(nóng)村實(shí)行土地集體所有家庭承包經(jīng)營體制改革以來,歷經(jīng)一系列政策和法律調(diào)整,以《土地承包法》和《物權(quán)法》頒布為標(biāo)志,形成了具有鮮明中國特色的以土地承包經(jīng)營權(quán)制度為基礎(chǔ)的農(nóng)用土地制度。這一制度使自上世紀(jì)五十年代后期以來失去土地自主使用權(quán)的農(nóng)民首次獲得土地的占有、使用、收益和有限制處分權(quán)利,極大地解放和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有歷史性貢獻(xiàn)。但是毋庸諱言,現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)制度變革由于缺乏科學(xué)理論

2、指導(dǎo),加之在有關(guān)立法過程中決策者思想認(rèn)識(shí)分歧,致使該制度雖經(jīng)歷三十余年發(fā)展,仍然存在嚴(yán)重制度性缺陷進(jìn)而在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中陷入種種困局,成為“三農(nóng)”問題的重要制度根源之一。近年來,連續(xù)有全國人大代表提出修改《土地承包法》議案,要求改革土地承包經(jīng)營權(quán)制度,改革完善現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)制度也成為學(xué)界的共識(shí),但是令筆者不安的是,無論學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界,目前對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革的方向卻沒有形成共識(shí)。鑒于農(nóng)用土地制度問題的極端重要性,筆者認(rèn)為有必

3、要對(duì)此問題進(jìn)行深入系統(tǒng)研究,以理清破解現(xiàn)行農(nóng)用土地制度困局的思路,明確土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革的方向,這正是本文研究和寫作的目的所在。因《土地承包法》把農(nóng)村土地承包分成普通家庭承包和其他方式的承包,前者是基于集體成員權(quán)的以“均田制”為特色的承包,后者屬經(jīng)濟(jì)性承包,因前者是目前中國大陸農(nóng)村土地的主要承包方式,因此本文以前者為研究對(duì)象。本研究分為四個(gè)部分：
　　第一章為“土地承包經(jīng)營權(quán)制度總論”,本章是對(duì)現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)制度體系的總體

4、概括和梳理,是本文研究工作的基礎(chǔ),主要內(nèi)容有：⑴對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的歷史起源、發(fā)展演變過程進(jìn)行了考察。從民法角度觀察土地承包經(jīng)營權(quán)制度的演變,不難得出結(jié)論——土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展過程是一個(gè)由債權(quán)性權(quán)利向物權(quán)性權(quán)利變動(dòng)的過程,學(xué)者們稱之為“土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化”。⑵對(duì)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、特征和法律淵源進(jìn)行了考察,認(rèn)為現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)是一個(gè)為物權(quán)性為主,兼具債權(quán)、成員權(quán)和社會(huì)保障權(quán)的一種特殊土地權(quán)利。⑶對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能進(jìn)行了全

5、面歸納總結(jié),認(rèn)為現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、物上請(qǐng)求權(quán)、地役權(quán)及相鄰權(quán)、退包權(quán)、續(xù)期承包權(quán)、取回權(quán)和補(bǔ)償權(quán)、征收征用的補(bǔ)償權(quán)等,其中處分權(quán)包括出租權(quán)、轉(zhuǎn)包權(quán)、互換權(quán)、入股權(quán)、有限制的轉(zhuǎn)讓權(quán)等,并對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能是否應(yīng)該包括抵押權(quán)、繼承權(quán)問題進(jìn)行了探討。⑷對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人的義務(wù)進(jìn)行了探討,認(rèn)為權(quán)利人負(fù)有合理使用土地義務(wù)、行使處分權(quán)受法律限制義務(wù)等,對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)人是否負(fù)有“不得棄耕”義務(wù)進(jìn)行了深入研究

6、并得出了否定結(jié)論,對(duì)家庭方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人是否負(fù)有繳納承包金義務(wù)進(jìn)行了討論并得出了否定結(jié)論。⑸對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的制度價(jià)值進(jìn)行研究,指出土地承包經(jīng)營權(quán)對(duì)于國家(社會(huì))和農(nóng)民兩方面都具有重要制度價(jià)值。
　　第二章為“土地承包經(jīng)營權(quán)制度的困局及其表現(xiàn)”,本章集中揭示了現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)制度運(yùn)行中的六個(gè)問題和困境：1.土地承包經(jīng)營權(quán)的主體制度之困。土地承包法規(guī)定普通家庭承包的主體為農(nóng)戶,但對(duì)農(nóng)戶內(nèi)部成員之間對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的所有關(guān)

7、系未做界定,導(dǎo)致一旦農(nóng)戶內(nèi)部成員主張其承包土地權(quán)益,就會(huì)陷入“無法可依”的尷尬境地,相應(yīng)司法判決莫衷一是,由此說明了目前土地承包經(jīng)營權(quán)主體制度的不成熟性。2.現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的期限之困?，F(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)在期限屆滿后權(quán)利歸屬方面界定模糊,一方面在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)由于期限問題造成交易雙方產(chǎn)權(quán)界定的困境而阻礙交易,另一方面轉(zhuǎn)讓后的承包土地在期限屆滿時(shí)也面臨著產(chǎn)權(quán)歸屬不明之法律風(fēng)險(xiǎn)。3.土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之困?，F(xiàn)行法律事實(shí)上對(duì)土地承包經(jīng)

8、營權(quán)轉(zhuǎn)讓持消極態(tài)度,通過對(duì)買賣雙方資格限制和設(shè)置集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)轉(zhuǎn)讓的“同意權(quán)”程序,使得承包土地市場化轉(zhuǎn)讓難以實(shí)現(xiàn)。4.土地承包經(jīng)營權(quán)繼承之困。由于現(xiàn)行法律不承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)繼承權(quán)客體地位,造成相關(guān)司法實(shí)踐的困境。5.土地承包經(jīng)營權(quán)抵押之困?，F(xiàn)行禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押政策損害了法理的同一性并對(duì)農(nóng)民權(quán)益構(gòu)成了損害。6.土地承包經(jīng)營權(quán)入股之困?，F(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)面臨著入股范圍促狹的問題,并使得土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)類法人公司存在清算困境。

9、
　　第三章為“土地承包經(jīng)營權(quán)制度困局的原因分析及破解思路”,本章對(duì)影響土地承包經(jīng)營權(quán)制度安排的深層次原因進(jìn)行法理研究,并對(duì)一系列問題和矛盾的解決提出基本思路。現(xiàn)行農(nóng)用土地制度安排是由四大矛盾綜合作用的結(jié)果：⑴土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的矛盾。兩者背后是農(nóng)村干部集團(tuán)和農(nóng)民集團(tuán)的利益博弈關(guān)系,鑒于農(nóng)村土地集體所有制存在所有權(quán)主體模糊、主體缺位的痼疾,未來制度變革的正確路徑是弱化土地集體所有權(quán),繼續(xù)強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)并將其賦予農(nóng)民,這

10、一過程從民法視野觀察即為土地承包經(jīng)營權(quán)的完全物權(quán)化過程。⑵土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性(財(cái)產(chǎn)性)與社會(huì)保障屬性的矛盾。正是承包土地目前承擔(dān)的所謂“社會(huì)保障”職能令決策者在農(nóng)用土地制度改革方面顧慮重重、躑躅不前。本文通過對(duì)該問題進(jìn)行分析,認(rèn)為所謂土地“社會(huì)保障說”不能成立且副作用巨大應(yīng)予拋棄。⑶新增“待地農(nóng)民”與“增人不增地,減人不減地”政策的矛盾。這一矛盾已經(jīng)成為當(dāng)前部分地區(qū)農(nóng)村的突出問題,若不能找到正確的解決路徑,就會(huì)令行政性調(diào)整承包土地的

11、做法“復(fù)辟”,從而危及現(xiàn)行準(zhǔn)物權(quán)性土地承包經(jīng)營權(quán)制度的根基。事實(shí)上近年來多地人大代表提出修改《土地承包法》議案多主張恢復(fù)集體經(jīng)濟(jì)組織行政性調(diào)整承包地的做法,值得加以重視。對(duì)于該矛盾,筆者認(rèn)為唯一正確的做法是盡快實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的完全物權(quán)化,在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)承包土地的市場化流轉(zhuǎn),以此來解決新增待地農(nóng)民的土地需求問題。⑷農(nóng)民在農(nóng)地法律關(guān)系中的實(shí)然地位和應(yīng)然地位的矛盾。農(nóng)民在現(xiàn)行土地法律關(guān)系中的實(shí)然地位為糧食生產(chǎn)的工具性地位,其表現(xiàn)為農(nóng)民僅得

12、到承包土地的使用價(jià)值,而基于人權(quán)平等理念農(nóng)民在土地法律關(guān)系中的應(yīng)然地位為能夠享有承包土地市場交換價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體地位,為此應(yīng)通過修法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的地位轉(zhuǎn)變。
　　第四章為“二次物權(quán)化視野下的土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革與完善”,這是本研究的重點(diǎn)和落腳點(diǎn)。本章在對(duì)域外農(nóng)用土地制度比較研究基礎(chǔ)上，根據(jù)中國農(nóng)用土地制度的現(xiàn)狀,提出了指導(dǎo)未來承包土地經(jīng)營權(quán)制度改革的“二次物權(quán)化”觀點(diǎn)(理論),并以此為指導(dǎo),提出了未來土地承包經(jīng)營權(quán)制度改革的具體措施

13、和立法建議。主要內(nèi)容有：⑴域外英、美、法、日、韓及中國臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)用土地制度發(fā)展及其現(xiàn)狀分析研究,在此基礎(chǔ)上總結(jié)出對(duì)中國大陸農(nóng)用土地制度改革具有啟發(fā)意義的經(jīng)驗(yàn)。⑵土地承包經(jīng)營權(quán)二次物權(quán)化理論研究。所謂土地承包經(jīng)營權(quán)二次物權(quán)化,是指以2007年《物權(quán)法》頒布為標(biāo)志,將土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化過程分成前后兩個(gè)階段,前一階段即一次物權(quán)化過程,這一階段的主要目標(biāo)為賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用收益權(quán)利,以解決糧食生產(chǎn)問題,這一目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。后一階段即

14、二次物權(quán)化過程,二次物權(quán)化的主要目標(biāo)為在一次物權(quán)化成果基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民完全物權(quán)化因而具有完整財(cái)產(chǎn)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán),在此基礎(chǔ)上通過承包土地的市場化流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)資源有效配置和農(nóng)民取得市場交換價(jià)值的和諧統(tǒng)一。如果說一次物權(quán)化實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的溫飽問題,則二次物權(quán)化將有希望實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的富裕問題;如果說一次物權(quán)化釋放了土地的使用價(jià)值,則二次物權(quán)化將釋放出土地的市場交換價(jià)值,這一過程契合農(nóng)民的城市化進(jìn)程,有希望實(shí)現(xiàn)減少農(nóng)民數(shù)量,促進(jìn)農(nóng)業(yè)走向土地適度集中的

15、良性發(fā)展道路。本文對(duì)二次物權(quán)化的內(nèi)涵進(jìn)行了揭示,對(duì)二次物權(quán)化的必要性、可行性及二次物權(quán)化的制度變革進(jìn)路進(jìn)行了研究,對(duì)二次物權(quán)化中各方的利益平衡問題進(jìn)行了探討,使得這一觀點(diǎn)形成了理論框架。⑶二次物權(quán)化理論指導(dǎo)下改革完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度的具體措施和立法建議研究。具體包括:在對(duì)農(nóng)戶內(nèi)部關(guān)系進(jìn)行科學(xué)界定的基礎(chǔ)上，總結(jié)和完善了土地承包經(jīng)營權(quán)主體制度;提出實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)永久化的立法建議;提出實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)市場化轉(zhuǎn)讓的具體建議,并就防范市場

16、化轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)所應(yīng)采納的立法措施進(jìn)行了研究;建議承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承權(quán)客體地位并完善繼承規(guī)則;建議承認(rèn)和完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)和入股權(quán);實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能法定并完善其權(quán)能;將承包人設(shè)定為承包土地征收關(guān)系的當(dāng)事人和受補(bǔ)償主體;進(jìn)一步限縮發(fā)包方權(quán)力;建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度等。⑷土地承包經(jīng)營權(quán)二次物權(quán)化的配套制度建設(shè)問題。提出要完善法治,建立規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)市場和市場秩序,建立農(nóng)村基金形式的社會(huì)保障并進(jìn)行包括“戶籍制度”在內(nèi)