成渝地票制度之必要性與可行性問題研究.pdf

1、城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)均是我國的基本國情所要求,但是兩者之間的矛盾卻越來越尖銳,中央政府一直在試圖尋找能夠有效解決這一矛盾的有效措施,成渝地票制度正是在這一背景下先后出臺(tái)。但是,成渝地票制度自誕生之日起便飽受爭議,成都地票制度甚至一度被中央政府叫停,基于此,本文試圖系統(tǒng)介紹成渝兩地的地票制度,闡釋兩地制度中的本質(zhì)性差異,并重點(diǎn)分析地票制度的必要性和可行性,為成渝地票制度提供一定的理論支持。全文共分五部分,約3萬8千字。
　　第一部分詳細(xì)

2、介紹重慶地票制度。從重慶地票制度產(chǎn)生的背景——實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展入手,重點(diǎn)分析重慶地票制度中“地票”的基本概念、運(yùn)行程序及主要制度三方面的問題,最后以最新的交易數(shù)據(jù)來說明重慶地票制度的運(yùn)行情況。
　　第二部分詳細(xì)介紹成都地票制度。從成都地票制度產(chǎn)生的背景——引入社會(huì)資本以解決農(nóng)村土地整治所遇到的資金難題入手,重點(diǎn)分析成都地票制度中“地票”的基本概念、運(yùn)行程序及主要制度三方面的問題,最后詳細(xì)介紹了成都地票制度在實(shí)際運(yùn)行中所遇到的種種波

3、折及相關(guān)政策的不斷變更。
　　第三部分以成渝兩地地票制度設(shè)計(jì)理念的差異為研究視角對(duì)成渝地票制度進(jìn)行比較研究,闡釋了成渝地票制度的本質(zhì)性差異在于制度設(shè)計(jì)理念的不同——重慶地票制度的設(shè)計(jì)偏重于政府的作用,而成都地票制度的設(shè)計(jì)偏重于農(nóng)民的主體地位,并由此導(dǎo)致兩地地票制度有諸多的差異——農(nóng)地復(fù)墾制度有差異、地票登記制度不同、地票交易收益的分配不同。但是,成渝兩地地票制度在將建設(shè)用地指標(biāo)“票據(jù)化”,并賦予其一定的流通性,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)

4、方面是一致的,這是地票制度最重要的價(jià)值功能,這也是成渝地票制度可以合為一體進(jìn)行研究的主要原因。
　　第四部分以解決耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化的矛盾為研究視角來分析成渝地票制度的必要性問題。耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)均是我國的基本國情所要求,但兩者之間的矛盾日益尖銳,這一矛盾的解決中涉及三方相關(guān)主體及其不同的利益訴求——中央政府偏重于耕地保護(hù)、地方政府偏重于促進(jìn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)民中的典型性農(nóng)民偏重于耕作便利而非典型性農(nóng)民更希望有足夠的資金參與到城鎮(zhèn)化之中。為了

5、解決這一對(duì)矛盾,中央政府和地方政府先后出臺(tái)三種制度——最嚴(yán)格的建設(shè)用地管理制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度以及地票制度。最嚴(yán)格的建設(shè)用地管理制度對(duì)于保障耕地總量具有至關(guān)重要的作用,但是這一制度更多的偏重于行政強(qiáng)制的力量來推行,計(jì)劃色彩濃重而缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制,因此這一制度在具體執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不少的問題——地方政府和農(nóng)民無參與土地利用規(guī)劃實(shí)施的積極性甚至阻礙其實(shí)施、新增耕地質(zhì)量無法得到保障、地方政府無耕地保護(hù)的積極性甚至違規(guī)占用耕地、農(nóng)民

6、也無保護(hù)耕地的積極性,導(dǎo)致中央政府無法實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)、地方政府及農(nóng)民屢屢陷入違規(guī)用地的境地;城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度引入了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制以調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性,基本兼顧了中央政府、地方政府及農(nóng)民三方的利益,但這一制度在運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了不少的問題——地方政府片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、新增耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量無法得到保障、擅自擴(kuò)大結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)使用范圍以及農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制欠缺,也沒有很好的解決耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化的矛盾;成渝

7、地票制度彌補(bǔ)了上述兩種制度中的不足之處,在解決城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)這一對(duì)矛盾上具有極大的制度優(yōu)勢(shì)——從中央政府的角度來講,實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)的目的、從地方政府的角度來講,實(shí)現(xiàn)了本地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目的、從農(nóng)民的角度來講,滿足了不同類型農(nóng)民的利益訴求。因此,成渝地票制度對(duì)于解決我國耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化的矛盾具有必不可少的作用,這也是成渝地票制度建立及存續(xù)的必要性。
　　第五部分以國內(nèi)外類似制度為研究視角來分析成渝地票制度的可行性問題。首先詳細(xì)介

8、紹了美國土地發(fā)展權(quán)制度,其在產(chǎn)生背景、探索路徑、設(shè)計(jì)理念以及具體制度設(shè)計(jì)上與成渝地票制度有極大類似之處,成渝地票制度為我國土地發(fā)展權(quán)制度的建立做了一次有益的探索,我國土地發(fā)展權(quán)制度的建立也可以極大地推動(dòng)成渝地票制度的完善;其次介紹了浙江省折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度,分析了其被中央政府叫停的原因——規(guī)范性交易平臺(tái)的缺乏、系統(tǒng)性農(nóng)地復(fù)墾制度的缺乏、農(nóng)民參與機(jī)制的缺失以及制度存續(xù)持久性的缺乏,其對(duì)成渝地票制度的完善具有重要的借鑒作用——構(gòu)建規(guī)范性的