中國五保養(yǎng)老保障研究：制度沿革、政府責(zé)任與策略選擇.pdf

1、五保老人是一個特殊的弱勢群體。他們年老多病，參與市場競爭的經(jīng)濟(jì)資本儲備微薄、人力資本效益幾乎為零；他們無子無女，無法從家庭中獲得老年生活的“代際轉(zhuǎn)移”；由于相對數(shù)量較小(絕對數(shù)量龐大)處于社會最底層的他們，在社會結(jié)構(gòu)中處于塌陷和下沉狀態(tài)，承受著來自整個社會的巨大壓力，一旦受到?jīng)_擊直接面臨著“生存權(quán)”的考驗(yàn)。在這種情況下，對于五保老人而言，以“信任”、“規(guī)范”、“制度”等形式出場的社會資本比單純的經(jīng)濟(jì)資本更有意義，因?yàn)樗鼪Q定著五保老人從社

2、會網(wǎng)絡(luò)中獲取資源的能力、廣度與數(shù)量。 讓五保老人能“善養(yǎng)”和“善終”是政府公共責(zé)任在不同領(lǐng)域?qū)μ厥鈱ο蟮木唧w體現(xiàn)，這不但是出于人道主義的倫理考量，更是基于普遍人權(quán)保護(hù)的責(zé)任訴求；不但關(guān)系著五保老人群體本身的幸福安康，也關(guān)系到整個社會的和諧與穩(wěn)定。 任何社會政策都扎根于深厚的歷史文化土壤之中，中國自古就有“扶老救弱”的傳統(tǒng)，歷史上對“老弱群體”有著豐富的社會救濟(jì)思想和實(shí)踐，為我們留下了豐富的經(jīng)驗(yàn)。作為共同體代表的治權(quán)層面的

3、政府，應(yīng)該在保留歷史留下來的核心保障內(nèi)容的基礎(chǔ)上，以保障權(quán)利的視角出發(fā)，從本質(zhì)上擴(kuò)充五保老人的社會權(quán)利；普及尊老愛老的優(yōu)秀文化，鼓勵民間組織發(fā)揮作用。而且，這種保障必須生成和運(yùn)行于制度框架以內(nèi)。 五保制度的產(chǎn)生和兩次變革促使五保作為一個權(quán)利群體被整體發(fā)現(xiàn)，他們的地位被重構(gòu)：從原來的臣民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榈焦裆矸荩凰麄兊谋Ｕ弦罁?jù)被重構(gòu)，從原來的恩賜性保障轉(zhuǎn)向?yàn)闄?quán)利性保障。五保制度從誕生起一直到2006年新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的頒布

4、，表現(xiàn)出五保供養(yǎng)從“集體責(zé)任”轉(zhuǎn)向“國家責(zé)任”的“內(nèi)卷化”改革痕跡，這種改革是在原有公民與國家“權(quán)力與義務(wù)”框架內(nèi)進(jìn)行的，出現(xiàn)了很多深入的精細(xì)化發(fā)展，五保權(quán)利被實(shí)質(zhì)化了。 在湖南長株潭地區(qū)農(nóng)村的調(diào)查表明，《五保供養(yǎng)工作條例》其實(shí)是一個“物質(zhì)導(dǎo)向型”行政法規(guī)，沒有充分考慮到五保老人的社會發(fā)展權(quán)、精神心理供養(yǎng)以及政治權(quán)利等保護(hù)內(nèi)容。盡管如此，五保本身的物質(zhì)供應(yīng)保證都存在偏差，一些五保老人甚至成了“無?！?，反映出政府在五保供養(yǎng)過程中(

5、包括政策制定、政策執(zhí)行等)的責(zé)任缺位。 從理論上來看，五保老人本身所能掌握的“商品束”是匱乏的(阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為一個人可以控制的商品組合是一個人交換權(quán)利的組成部分，決定著他們的生存水平)，由于缺乏必要的社會救濟(jì)，導(dǎo)致五保老人顯示出“孤、老、病、貧、弱”等方面的高度脆弱特質(zhì)。在經(jīng)濟(jì)資源極度匱乏、鄉(xiāng)村差序格局、生理機(jī)能弱化的交互作用下，他們經(jīng)濟(jì)資本、人力資本、社會資本不斷“減量”，權(quán)利保障被“折扣化”、利益訴求被“靜音化”，同時由于

6、他們自我封閉、信息不對稱、逆來順受、生理?xiàng)l件弱化等原因，無法形成“利益群體”，更無法形成“暴力集團(tuán)”，正因如此，政府才不會感受到來自于他們的壓力。 仍然有兩個地區(qū)為中國五保養(yǎng)老提供了兩條不同的思路：浙江省高集中供養(yǎng)率模式；廣西自治區(qū)“五保村”供養(yǎng)模式。啟示我們：經(jīng)濟(jì)落后不是拖延“五保養(yǎng)老”工作的借口，經(jīng)濟(jì)不是解決“五保養(yǎng)老”問題的決定性因素。五保老人經(jīng)濟(jì)資本微弱，人力資本效益趨零，社會資本的強(qiáng)化可以從多緯度為其提供維持生命提高生

7、活的支持，這種社會資本從更宏觀的視野中引導(dǎo)著社會資源的流向，其注入的主要渠道必須是政府，主要工具必須是權(quán)利擴(kuò)充。 解決五保老人社會保障問題，必須依靠全社會范圍內(nèi)的“路徑合圍”：第一是通過政治路徑，將五保養(yǎng)老工作提高到實(shí)現(xiàn)政治正義的高度，既可以將其看成提升社會平等正義的生長點(diǎn)，又可在現(xiàn)實(shí)中豐富民主實(shí)踐內(nèi)容；第二是通過經(jīng)濟(jì)的路徑，只有大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)才能夯實(shí)五保供養(yǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)注五保老人的增長需求，對五保老人的社會保障還從應(yīng)急性投入轉(zhuǎn)