我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的法律問(wèn)題研究.pdf

1、目前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革步入深水區(qū)，在全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)下，城鎮(zhèn)化建設(shè)是政府的必然選擇，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展顯現(xiàn)著對(duì)建設(shè)用地的硬性需求。在現(xiàn)有土地制度下，既要保障耕地不低于國(guó)家紅線，又要滿足城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的擴(kuò)展需求，單純依靠有限的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或土地征用已經(jīng)顯得捉襟見肘。因此，提高全國(guó)建設(shè)用地利用效率，探索農(nóng)村土地制度變革，特別是農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界和政府關(guān)注的焦點(diǎn)。
　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)是研究農(nóng)村宅基地退出

2、的前提，首先對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的含義、性質(zhì)和內(nèi)容等基礎(chǔ)理論進(jìn)行研究，明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，且具有占有、使用、收益和處分等權(quán)能。學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地退出的含義并沒(méi)有進(jìn)行清晰的界定，從法理學(xué)角度看，農(nóng)村宅基地退出是指宅基地使用權(quán)人通過(guò)一定方式，將某個(gè)特定宅基地上的使用權(quán)歸還宅基地所有權(quán)人，宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)統(tǒng)一于同一個(gè)主體的法律行為。因?yàn)樘幏謾?quán)的對(duì)象包括特定標(biāo)的物或標(biāo)的物上的某項(xiàng)權(quán)利，所以農(nóng)村宅基地退出屬于農(nóng)村宅基地使用權(quán)人

3、對(duì)其擁有的使用權(quán)進(jìn)行處分的表現(xiàn)。雖然學(xué)術(shù)界容易混淆農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出以及土地征收的概念，但宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是使用權(quán)人發(fā)生變化，土地征收是宅基地的所有權(quán)發(fā)生了變化，而宅基地退出是特定宅基地使用權(quán)的滅失，三者具有不同的內(nèi)涵和外延。
　　根據(jù)部分學(xué)者對(duì)農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀的調(diào)查顯示，許多農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地退出的熱情并不高。但是從完善用益物權(quán)權(quán)能、提高土地利用效率、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村宅基地退出是非常必要的。我國(guó)社會(huì)經(jīng)

4、濟(jì)發(fā)生了深刻的變化，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重不斷降低，許多農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工，更多的參與到第二、三產(chǎn)業(yè)中來(lái)，農(nóng)村居民對(duì)土地的依附關(guān)系在逐步減弱。并且隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村人口不斷減少，僵化落后的農(nóng)村土地制度不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而很多農(nóng)民也確實(shí)存在退出農(nóng)村宅基地的意愿。所以，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、農(nóng)民意愿以及我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)和政策的導(dǎo)向來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村宅基地退出制度的實(shí)施是可行的。
　　通過(guò)分析我國(guó)農(nóng)

5、村宅基地的使用現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村宅基地的利用存在粗放使用、閑置比例高等一系列問(wèn)題，表明農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀的改變刻不容緩。從天津開始探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤制度以后，我國(guó)各地開始結(jié)合本地情況探索宅基地退出制度。在調(diào)查研究我國(guó)典型試點(diǎn)地區(qū)的宅基地使用權(quán)利用情況和退出現(xiàn)狀以后，發(fā)現(xiàn)無(wú)論是重慶的宅基地退出與戶籍制度改革結(jié)合的方式，還是嘉興的“兩分兩換”方式，其中的共性是用原有的宅基地使用權(quán)置換新的房屋。這些方式都有利于提高土地利用效率，改善農(nóng)

6、村居民生活環(huán)境等，但是現(xiàn)有的宅基地退出制度中存在著一系列的問(wèn)題，例如政府是否應(yīng)該參與農(nóng)村宅基地退出，農(nóng)民是否可以基于宅基地使用權(quán)本身獲得補(bǔ)償?shù)取?br>　　針對(duì)目前典型試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出方式中存在的理論困境，政府應(yīng)該從立法上肯定宅基地使用權(quán)權(quán)能的擴(kuò)大，并且通過(guò)明確宅基地退出的含義來(lái)防止使用權(quán)人權(quán)利的無(wú)限擴(kuò)大。而政府在農(nóng)村宅基地退出的定位應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)者的角色，引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理有序的推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出。面對(duì)宅基地退出各個(gè)環(huán)節(jié)，為了保