地方政府土地違法行為的治理研究.pdf

1、隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的不斷推進和土地供需矛盾的日益凸顯,地方政府默許、縱容和主導(dǎo)下的土地違法問題時有發(fā)生,極大地弱化中央政府土地調(diào)控的政策效力,已成為我國土地管理和社會發(fā)展面臨的嚴峻問題,亟待有效治理。隨著治理力度的不斷加強,地方政府的土地違法行為有所抑制,但總體形勢依然嚴峻。在此背景下,本文界定地方政府土地違法治理的涵義,從治理主體的多樣化需求、治理對象的行為動機導(dǎo)向、治理手段的多樣化選擇三個方面分析了地方政府土地違法行

2、為及治理的理論依據(jù),建構(gòu)地方政府土地違法治理的綜合分析框架,從治理主體、治理對象和治理手段三個方面進行深入探討。
　　本論文主要結(jié)論包括:
　　(1)隨著治理力度的逐漸加大,地方政府土地違法行為的數(shù)量規(guī)模有所減少,發(fā)生頻率不斷降低,但反彈壓力較大,形勢依然嚴峻。地方政府土地違法行為的空間分布總體較為分散,局部存在聚集效應(yīng)。結(jié)構(gòu)分布以縣鄉(xiāng)一級基層政府為主,存在逐漸下移的傾向。本文運用1999-2010年中國30個省級面板數(shù)據(jù)構(gòu)

3、建時空動態(tài)面板模型,考察現(xiàn)行制度背景下地方政府土地違法行為的主要影響因素。對地方政府土地違法行為的治理不僅要考慮本地區(qū)當(dāng)期的經(jīng)濟、財政、制度、法律等一般影響因素,還應(yīng)通過加大前期土地違法案件的查處力度、懲處力度、完善信息披露機制、建立合理的政績考核體系、營造良性的社會環(huán)境等措施抑制負面的傳染效應(yīng)。
　　(2)地方政府土地違法的治理主體包括中央政府、省級政府、市縣級政府及其組成部門和非政府主體等類型。治理主體結(jié)構(gòu)存在政府治理與社會治

4、理失衡、主體結(jié)構(gòu)與權(quán)力結(jié)構(gòu)不對稱等缺陷,從而影響治理效果。因此,應(yīng)從兩個方面優(yōu)化治理主體結(jié)構(gòu):第一,發(fā)揮現(xiàn)有主體的優(yōu)勢稟賦,探索新形式的治理主體,加大非政府主體參與監(jiān)督的力度,豐富對治理主體的有效監(jiān)督形式,增強治理主體的主動治理意識,以實現(xiàn)治理主體多元化;第二,加強治理主體目標(biāo)聯(lián)系,調(diào)整治理主體權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,以形成主體間的有效協(xié)作。本文采用博弈方法分析主要治理主體之間的關(guān)系,表明中央政府應(yīng)加大監(jiān)督、查處和懲罰力度,對地方政府土地違法行為

5、嚴加治理。非政府主體的參與也十分必要,既能降低中央政府的治理成本,又能給中央政府施加一定壓力,敦促其嚴加治理。
　　(3)地方政府土地違法的治理對象包括違法征地、違法批地、低價出讓土地和其他違法違規(guī)行為,具有不確定性和隱蔽性。本文采用微觀調(diào)研數(shù)據(jù),構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型并進行實證檢驗,分析當(dāng)前地方政府土地違法治理對象的行為動機。研究結(jié)果表明:一方面,治理對象在判斷標(biāo)準(zhǔn)和時間上的不確定性會弱化地方政府對治理力度的感知,應(yīng)通過法律明確界定地

6、方政府土地違法行為的治理對象。另一方面,地方政府土地違法行為的治理對象以土地違法行為為主,僅針對“行為”本身進行治理具有局限性,在一定程度上影響治理效果。應(yīng)考慮地方政府土地違法行為的行為動機,將地方政府的政績考核標(biāo)準(zhǔn)、財政分權(quán)制度、土地審批程序、土地規(guī)劃體制、地方政府土地違法產(chǎn)生的社會環(huán)境、地方政府工作人員法律意識和道德觀、地方官員的土地腐敗等作為治理對象進行綜合治理。
　　(4)地方政府土地違法的治理手段主要包括土地督察、土地問

7、責(zé)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟利益關(guān)系和其他手段等,以行政和法律手段為主,其他手段相對欠缺,以事中監(jiān)督和事后懲罰為主,事前預(yù)防不足。本文基于中國30個省的數(shù)據(jù)構(gòu)建地方政府土地違法治理的系統(tǒng)動力學(xué)模型,擬定不同的治理方案并進行仿真模擬,評價不同類型手段的治理效果。研究結(jié)果表明:不同類型的治理手段對地方政府土地違法均具有一定的遏制作用,但單一的治理手段具有一定的局限性,需要在事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后懲處方面三管齊下,采用多樣化綜合治理手段,才能有效提高地方政