城市土地出讓中的地方政府經(jīng)濟(jì)行為研究.pdf

1、我國城市土地使用制度改革20年來，政府與土地市場的關(guān)系已發(fā)生了很大變化，然而目前城市土地市場中出現(xiàn)的一些問題，都與地方政府行為失范有很大關(guān)系。轉(zhuǎn)型期的地方政府是從財(cái)政分權(quán)過程中逐漸分化出來的一個(gè)相對獨(dú)立的利益主體，具備了憑借其掌控的資源去推動(dòng)現(xiàn)有制度框架可容納的地方經(jīng)濟(jì)增長以獲取最大化壟斷租金的能力。我國特殊的農(nóng)村土地集體所有和城市土地國有的二元產(chǎn)權(quán)制度使地方政府掌握了對城市土地產(chǎn)權(quán)的“實(shí)際剩余控制權(quán)”，強(qiáng)化了地方政府介入經(jīng)濟(jì)的能力，土

2、地資源因此成為實(shí)現(xiàn)地方政府效用目標(biāo)函數(shù)最大化的最有力資源，從而形成了土地與地方財(cái)政、投資、招商引資、金融信貸和房地產(chǎn)市場發(fā)展等環(huán)環(huán)相扣的復(fù)雜格局，巨大的利益博弈也由此而生，造成了土地市場秩序的混亂。目前這種混亂集中體現(xiàn)在城市土地一級市場上，地方政府在城市土地一級市場上既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，既是管理主體又是出讓主體，土地的供給數(shù)量、方式和價(jià)格在很大程度上都要受到地方政府的影響，地方政府經(jīng)濟(jì)行為對城市土地配置效率和土地市場秩序構(gòu)建至關(guān)重要。

3、論文將研究視角鎖定為地方政府經(jīng)濟(jì)行為，無疑將對中國城市土地市場化改革的走向產(chǎn)生一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。 本研究的目標(biāo)是為城市土地出讓中地方政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范化提供合理的理論解釋和政策指導(dǎo)。論文研究的切入點(diǎn)是界定城市土地出讓中地方政府行為的相關(guān)基本概念及范疇，將地方政府定性為城市土地市場化進(jìn)程中一個(gè)特殊的行為主體，以此為邏輯前提，分析了城市土地出讓中地方政府經(jīng)濟(jì)行為的表現(xiàn)、特征，力圖把握各種行為之間的內(nèi)在聯(lián)系，然后依據(jù)一定的效應(yīng)評

4、價(jià)準(zhǔn)則，全面客觀地評價(jià)了城市土地出讓中地方政府行為的雙重效應(yīng)，并進(jìn)一步通過一個(gè)理論分析框架來尋找城市土地出讓中地方政府經(jīng)濟(jì)行為的作用機(jī)理、內(nèi)在邏輯和本質(zhì)規(guī)律。最后在此基礎(chǔ)上借鑒發(fā)達(dá)國家土地市場上政府行為規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)，探索了城市土地出讓中地方政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范化的路徑與對策。 全文主要由7部分組成，每部分的主要內(nèi)容和觀點(diǎn)如下： 第1部分：導(dǎo)論。介紹了本研究的選題背景、理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，并在對國內(nèi)外相關(guān)研究綜述進(jìn)行回顧和評價(jià)的

5、基礎(chǔ)上給出了論文的研究方法、思路、邏輯結(jié)構(gòu)等。 第2部分：行為主體分析。由于城市土地一級市場由政府壟斷，在現(xiàn)有土地制度框架下，地方政府又在實(shí)際上掌握了城市土地的最終剩余控制權(quán)，地方政府身兼產(chǎn)權(quán)主體、行政主體、監(jiān)管主體、市場主體等多重角色，這就決定了地方政府不僅是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期一個(gè)特殊的行為主體，更是城市土地出讓中的一個(gè)特殊的行為主體，其特殊性表現(xiàn)在：具有“政府人”和“經(jīng)濟(jì)人”的雙重行為特征；具有特殊的效用目標(biāo)函數(shù)；是特殊的壟斷供

6、給者和需求者，特殊的價(jià)格規(guī)制者和特殊的尋租者。 第3部分：經(jīng)濟(jì)行為束分析。現(xiàn)行城市土地出讓制度下地方政府自身的利益在城市土地出讓過程中得到了最大程度的體現(xiàn)，地方政府對城市土地價(jià)格具有很強(qiáng)的操縱能力，可以根據(jù)自身需要來對城市土地資源進(jìn)行符合自身效用函數(shù)的配置，通過城市土地差別(歧視)定價(jià)等價(jià)格規(guī)制方式來謀求土地出讓收入、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資、吸引外商直接投資和培育房地產(chǎn)構(gòu)成了城市土地出讓中地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的四大主軸。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，

7、地方政府的行為選擇其實(shí)是對現(xiàn)行城市土地制度的一種理性反映，各種經(jīng)濟(jì)行為之間相互聯(lián)系、互為因果，統(tǒng)一于地方政府自身利益最大化的謀取過程中。 第4部分：經(jīng)濟(jì)行為效應(yīng)分析。地方政府在城市土地市場化進(jìn)程中既是中央政府的政治委托代理人，又是一個(gè)具有相對獨(dú)立利益的利益主體，這種雙重身份特征決定了城市土地出讓中地方政府經(jīng)濟(jì)行為效應(yīng)的雙重性。從中央政府的視閾對其進(jìn)行審視，其雙重效應(yīng)具體表現(xiàn)在：既從客觀上起到了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、推進(jìn)土地要素市場發(fā)育、

8、加速城市化進(jìn)程、拓寬融資渠道、提供城市優(yōu)質(zhì)公共品等積極作用；同時(shí)其行為又是以宏觀經(jīng)濟(jì)體非平穩(wěn)運(yùn)行、土地要素市場機(jī)制扭曲、土地資源不可持續(xù)利用、增加金融風(fēng)險(xiǎn)、損失社會公平、社會發(fā)展不平衡等為代價(jià)的，從而呈現(xiàn)出推進(jìn)與破壞并存的雙重效應(yīng)特征。 第5部分：行為機(jī)理分析。城市土地出讓中地方政府的不規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為有其存在的客觀必然性：一是在中央政府與地方政府的政治委托代理關(guān)系中，地方政府面臨的激勵(lì)機(jī)制使其目標(biāo)函數(shù)發(fā)生了扭曲；二是在地方政府間的

9、競爭關(guān)系中，以政治競爭為核心的經(jīng)濟(jì)競爭是一種非合作博弈；三是在地方政府與其他微觀主體的關(guān)系中，土地模糊產(chǎn)權(quán)為其提供了制度上的便利和利益上的刺激。在城市土地出讓中，中央政府與地方政府間委托代理關(guān)系下的代理人問題、地方政府與地方政府間的政治晉升競爭以及模糊產(chǎn)權(quán)下地方政府對土地實(shí)際最終控制權(quán)的掌握是對地方政府不規(guī)范行為的重要理論解釋?？偟膩碚f城市土地出讓中地方政府的不規(guī)范行為不僅僅是地方政府自身的問題，而且涉及到地方政府與城市土地市場中其他行

10、為主體的關(guān)系問題，來自中央政府自上而下和轄區(qū)居民自下而上的縱向約束以及來自地方政府間橫向約束不足是城市土地出讓中地方政府行為不規(guī)范的深層原因。 第6部分：經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示。本章選取了與我國大陸一樣實(shí)行土地批租制的香港地區(qū)、與我國一樣存在土地資源稀缺國情的日本和土地市場機(jī)制發(fā)育較為完善的美國作為參照對象，對三者的土地市場特點(diǎn)及政府干預(yù)進(jìn)行了考察，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)，政府干預(yù)土地市場的目的主要被確定為矯正市場失靈，政府在

11、城市土地市場上的角色被定位為城市土地的管理者，政府角色的正確定位保證了土地利用中個(gè)人目標(biāo)和社會目標(biāo)的一致性，保護(hù)了土地利用中的公眾利益。在此基礎(chǔ)上總結(jié)出了土地市場化條件下規(guī)范的政府行為準(zhǔn)則，為我國城市土地出讓中地方政府行為的規(guī)范化提供了參照。 第7部分：對策選擇。提出了城市土地出讓中地方政府經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范化的有價(jià)值的思路和對策：在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，通過各相關(guān)利益主體間在土地市場上利益格局的重塑，形成中央與地方政府間正和互動(dòng)、地方

12、政府間進(jìn)取型競爭以及地方政府與微觀主體從控制到服務(wù)關(guān)系的利益平衡架構(gòu)。作為一個(gè)擁有獨(dú)立利益取向和自主意志的行為主體，地方政府的行為選擇是對特定制度約束條件和激勵(lì)結(jié)構(gòu)的理性反應(yīng)，因此要通過改變地方政府所面臨的具體制度安排，通過建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制來強(qiáng)化對地方政府行為的規(guī)范，使地方政府的行為在新的利益格局下逐步趨向公共服務(wù)型政府的要求。 論文的創(chuàng)新性思考可能在于： 1，研究視角。我國歷次城市土地供給制度改革皆圍繞著中央與地

13、方關(guān)系、土地管理權(quán)的上收與下放進(jìn)行，其中雖觸動(dòng)了政府與市場的關(guān)系，但這種制度安排僅重視了市場化本身的要素設(shè)計(jì)，而未考慮地方政府行為對城市土地市場干預(yù)的嚴(yán)重性，沒有觸及城市土地制度的核心問題。當(dāng)前的認(rèn)識誤區(qū)和實(shí)踐偏差是將城市土地市場化等同于城市土地出讓方式的改變(即變劃撥、協(xié)議出讓為招、拍、掛出讓)，實(shí)質(zhì)上只要不改變政府在土地市場的壟斷地位，不規(guī)范地方政府在城市土地市場上的經(jīng)濟(jì)行為，就無法從根本上改變土地資源的低效配置狀態(tài)，無法建立起真正

14、意義上的城市土地要素市場。本文在選題上將研究視角鎖定為地方政府經(jīng)濟(jì)行為，以其行為的規(guī)范作為合理界定政府與土地市場邊界和推進(jìn)中國城市土地市場化進(jìn)程的一個(gè)切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)，顯然有利于提高理論對現(xiàn)實(shí)的相符性和解釋力。 2，邏輯起點(diǎn)。以“城市土地出讓中的地方政府：特殊的行為主體”作為全文的邏輯起點(diǎn)。地方政府不僅是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期一個(gè)特殊的行為主體，更是城市土地出讓市場中的一個(gè)特殊的行為主體：具有“政府人”和“經(jīng)濟(jì)人”雙重行為屬性和特殊的效用

15、目標(biāo)函數(shù)，是一個(gè)特殊的壟斷供給者和需求者、特殊的價(jià)格規(guī)制者以及特殊的尋租者。全文以此為邏輯起點(diǎn)進(jìn)行邏輯分析和推理，為全文研究奠定了一個(gè)獨(dú)特而又堅(jiān)實(shí)的理論坐標(biāo)。 3，論文借鑒企業(yè)理論中的“剩余控制權(quán)”思想提出了一個(gè)“土地產(chǎn)權(quán)實(shí)際剩余控制權(quán)”的概念。由于城市和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)事實(shí)上都處于一種模糊產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，在產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，出現(xiàn)多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體，多頭管理，產(chǎn)權(quán)只有通過協(xié)商或談判才能最終確定，這時(shí)產(chǎn)權(quán)落在了談判力較強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)主體手里。城市土地出

16、讓中地方政府成為了談判力最強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)主體，從而在模糊產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下掌握了土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際剩余控制權(quán)，成為城市和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際最終控制者。 4，論文在“蒂伯特選擇”的理論預(yù)設(shè)下，在前人研究基礎(chǔ)上，借助于一個(gè)土地要素模型分析了地方政府與企業(yè)之間以土地為媒介的利益關(guān)系，發(fā)現(xiàn)這一關(guān)系的實(shí)質(zhì)是地方政府對農(nóng)民土地收益向企業(yè)的變相轉(zhuǎn)移支付，并進(jìn)一步分析了這種實(shí)質(zhì)背后的深層理論動(dòng)因是地方政府間的非合作博弈，這種博弈遵從的基本邏輯是從“囚徒困境”到“

17、尋底競爭”，從而給出了一個(gè)城市土地出讓中地方政府“零地價(jià)”、“負(fù)地價(jià)”非理性招商引資的博弈論解釋。 5，論文通過一個(gè)“中央與地方政府間政治委托代理關(guān)系”、“地方政府間政治晉升博弈關(guān)系”和“地方政府與微觀主體間模糊產(chǎn)權(quán)關(guān)系”的三維分析框架，對城市土地出讓中地方政府行為及其雙重效應(yīng)背后的深層動(dòng)因、作用機(jī)理和本質(zhì)規(guī)律作出了合理的解釋，并依此提出重塑城市土地市場上利益相關(guān)者的利益格局，即中央與地方政府間的正和互動(dòng)、地方政府間的進(jìn)取型競爭