財政權、分稅制與我國央地財政關系.pdf

1、回首立憲主義的發(fā)展歷程，財政體制的變革是推動憲政制度發(fā)展的深層次原因和動力。從某種意義上說，憲政體制的形成和演進、憲政制度的選擇與確定正是財政權、更具體地說是稅制演變所產(chǎn)生的助推力或者壓力的結果。按照古典立憲主義的基本主張，以征稅權為核心的財政權是國家權力的重要存在形態(tài)，它淵源于人民財產(chǎn)自由（財產(chǎn)權）的讓渡。
　　 早期的代議機構立足于“稅收法定主義”的貫徹，主要聚焦于如何有效地控制政府的財政收入（征稅權）、避免財政支出的低效和

2、浪費。第二次世界大戰(zhàn)以后，作為第二代人權的社會權進入學者們的視野，人民對國家的需求與依賴日趨加強、國家對經(jīng)濟的干預程度日趨加深，政府的積極職能和履行這種職能的權力遂獲得普遍認可，政府的財政規(guī)模日益膨脹、公共開支不斷增加，公共財政成為眾所矚目的中心問題。20世紀70年代，西方發(fā)達國家普遍遭遇經(jīng)濟滯漲和財政危機，屢屢出現(xiàn)的“政府失靈”使凱恩斯主義作為西方發(fā)達國家經(jīng)濟政策之絕對指南的地位一去不復返，學者和政治家們在某種程度上回歸古典自由主義，

3、積極的政府模型隨著赤字和公共債務的增加而受到越來越多的批評，公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學理論尤其討論了對財政政策施加約束的重要意義，從憲政的視角來檢討財政政策和稅收體制成為經(jīng)濟學家和法學家共同關注的研究領域。
　　 財政壓力也是我國政治體制變革的重要原因。新中國成立以來，我國的財政體制隨稅制的演變而幾經(jīng)變遷。1994年分稅制改革前，在“包稅制”（財政包干制）的框架下，中央在其與地方的財政博弈中一直處于較被動的境地。為了緩解中央財政

4、幾近難以為繼的窘境，1994年國務院主導了分稅制財政管理體制的改革。國務院《關于分稅制財政管理體制的決定》明確了中央和各省之間財政收入或者說稅收收入的分享辦法、籠統(tǒng)地規(guī)定了兩者的支出責任，但是并沒有明晰兩者的事權劃分。因此，作為市場經(jīng)濟條件下處理中央與地方財政關系之慣常做法的分稅制仍然不能將我國央地財政關系帶入健康發(fā)展的坦途，或者說，我國所進行的并非真正意義上的“分稅制”改革，當然也并不存在制度化、法律化的財政分權。
　　 經(jīng)濟

5、學者、經(jīng)濟法學者和憲法學者在談到我國央地財政關系的現(xiàn)狀與癥結時，總會指向兩個共同的問題。第一、我國央地事權與財權的劃分缺乏明確的憲法和法律制度的規(guī)范支持；第二、我國央地財政關系建立在行政機關制定的、效力等級相對較低的決定、決議、通知等基礎上，缺乏權威性和穩(wěn)定性。但是，這兩個問題對于我國央地財政關系現(xiàn)狀的形成只是派生性而非原生性的助推因素。追根溯源，一個根本性的問題一直被學界所忽視，那就是我國現(xiàn)行憲法文本中財政權規(guī)制的缺失。
　　

6、 重構我國央地財政關系的關鍵在于財政權的憲法重構。在憲法確認財政權的基礎上，進而對財政權的范圍、財政權在央地之間的合理配置、財政立法權的行使等重要問題進行相對明確的規(guī)定，這一方面有利于貫徹人民主權的基本憲法原則，保障財政權的行使最終處于人民或人民選出的代議機構的監(jiān)督之下；另一方面也是我國財政權控制與運用能力不斷強化的表現(xiàn)，是我國憲政民主和財政法治發(fā)展和完善的具體體現(xiàn)。
　　 分稅制改革的深化是重構我國央地財政關系的現(xiàn)實路徑。以新