中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的成效評(píng)價(jià)及其對(duì)策建議——基于政府規(guī)模變動(dòng)的視角.pdf

1、關(guān)于政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，從古典到現(xiàn)代政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)都有論述。近代以來，尤以20世紀(jì)40年代興起的公共選擇學(xué)派和80年代的新公共管理主義最具系統(tǒng)性和針對(duì)性。公共選擇理論主張用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究政治問題，認(rèn)為政府在實(shí)現(xiàn)其功能的同時(shí)，為了獲取更多的利益必然導(dǎo)致其自身規(guī)模走向擴(kuò)張。新公共管理主義主要是從行政效率視角來論述政府組織規(guī)模問題的，認(rèn)為理性官僚制的致命缺陷造就了低效、傲慢、臃腫、浪費(fèi)、繁文縟節(jié)、官僚主義的政府組織。 所謂政府機(jī)構(gòu)規(guī)

2、模，是指在一定政治、經(jīng)濟(jì)、文化等現(xiàn)實(shí)條件下，以政府職能為基礎(chǔ)，由政府機(jī)構(gòu)及其工作人員數(shù)量、政府行政行為成本共同決定的政府活動(dòng)范圍。它包括內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模。政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在規(guī)模，是指政府機(jī)構(gòu)的職能和行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及其范圍，主要包括職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模。政府機(jī)構(gòu)的外在規(guī)模是政府職能規(guī)模和權(quán)力規(guī)模的物質(zhì)表現(xiàn)形式，即政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置的數(shù)量、結(jié)構(gòu)，以及行政成本消耗的數(shù)量，主要包括政府部門的機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員及費(fèi)用規(guī)模。與政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在規(guī)模相比

3、，由于外在規(guī)模更具有可測(cè)度性，因而本文的研究主要針對(duì)的是政府機(jī)構(gòu)的外在規(guī)模(費(fèi)用與人員規(guī)模)。 政府機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)張具有必然性，這種必然性主要體現(xiàn)為社會(huì)需求的增長(zhǎng)必然導(dǎo)致政府規(guī)模的膨脹。從總體上看，政府的基本職能在于提供社會(huì)必需的公共物品，這是政府為社會(huì)謀求公共利益的一面。但政府為社會(huì)需求所提供的公共物品一般不以盈利為目的，毋需致力于降低生產(chǎn)這些公共物品的成本，因而就會(huì)存在政府規(guī)模增長(zhǎng)的潛在可能。社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步會(huì)使得對(duì)這些公共物品

4、的需求越來越多，政府為滿足社會(huì)這種越來越多的需要，就必然利用對(duì)公共物品的壟斷來提高費(fèi)用、擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、增加人員、增加財(cái)政支出，從而導(dǎo)致政府規(guī)模的增長(zhǎng)。除此之外，其他一些因素對(duì)政府規(guī)模的擴(kuò)張也起著推波助瀾的作用。這些因素包括政府職能的專業(yè)化和政府結(jié)構(gòu)的分化、臨時(shí)性政府職能的永久化、公共利益的獨(dú)立性、政府與社會(huì)的界限不明等等。 擴(kuò)張是政府規(guī)模演變的總趨勢(shì)，但這種擴(kuò)張也不能是無限的，必須保持在一定的限度內(nèi)，否則就會(huì)成為健全社會(huì)的一種破壞力

5、量，帶來許多負(fù)面效應(yīng)。這些負(fù)面效應(yīng)主要包括形成“官僚主義”組織文化、行政效率低下、增加行政成本、引致尋租腐敗的泛濫和權(quán)力集團(tuán)化及政府對(duì)公共利益的偏離、導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩和社會(huì)發(fā)展的中斷、政府作為社會(huì)的壓迫力量增加、造成社會(huì)中介組織的萎縮等等。 政府機(jī)構(gòu)規(guī)模太大或太小都不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展，因而在理論上應(yīng)該存在著一種最恰當(dāng)?shù)恼畽C(jī)構(gòu)規(guī)模。對(duì)政府機(jī)構(gòu)適度規(guī)模的考察，由于涉及太多的方面(其中既包括內(nèi)在規(guī)模，又包括外在規(guī)模)，且存在眾多難

6、以量化的因素，因而現(xiàn)在學(xué)術(shù)界所提出的標(biāo)準(zhǔn)基本上都局限于適度規(guī)模的原則性方面。但毋庸置疑的是，我國(guó)下一階段行政機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)將是構(gòu)建一個(gè)適度規(guī)模的政府。 鑒于機(jī)構(gòu)規(guī)模過度擴(kuò)張的負(fù)面效應(yīng)，我國(guó)政府長(zhǎng)期重視對(duì)政府規(guī)?？焖倥蛎浀囊种疲饕侄尉褪遣粩嗟臋C(jī)構(gòu)改革。新中國(guó)建立以來，隨著國(guó)家形勢(shì)的變化，我國(guó)政府先后進(jìn)行過九次自上而下的機(jī)構(gòu)改革。分別是1952—1956年政府機(jī)構(gòu)改革、1956—1959年政府機(jī)構(gòu)改革、1960—1965年政府

7、機(jī)構(gòu)改革、70年代的政府機(jī)構(gòu)改革、1982年政府機(jī)構(gòu)改革、1988年政府機(jī)構(gòu)改革、1993年政府機(jī)構(gòu)改革、1998年政府機(jī)構(gòu)改革和2003年政府機(jī)構(gòu)改革。以中共十一屆三中全會(huì)為分水嶺，我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革可以分為兩大階段，其中第一階段(十一屆三中全會(huì)以前)有四次改革，第二階段(十一屆三中全會(huì)以后)有五次改革。相比來說，第一階段的改革無論在形式上還是在內(nèi)容上都是不完整的，也是不徹底，不系統(tǒng)的，因而本文對(duì)第一階段改革并未論及。對(duì)第二階段改革，本文

8、對(duì)其進(jìn)行了簡(jiǎn)要的回顧。那么，這九次機(jī)構(gòu)改革的成效究竟如何呢，又有什么好的做法值得我們繼續(xù)堅(jiān)持，有什么教訓(xùn)需要我們吸取? 本文主要通過建立一個(gè)簡(jiǎn)單的模型，從財(cái)政(行政管理費(fèi))和人員兩個(gè)維度對(duì)改革成效進(jìn)行了定量分析與評(píng)價(jià)。文章首先從理論上確立了政府機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)張與GDP增長(zhǎng)存在的數(shù)量關(guān)系，然后用西方國(guó)家的數(shù)據(jù)對(duì)這種數(shù)量關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，最后再將這種數(shù)量關(guān)系應(yīng)用于我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的成效檢驗(yàn)，從而得出了一些有價(jià)值的結(jié)論。 分析結(jié)

9、果讓我們看到，我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的成效并不樂觀。從政府機(jī)構(gòu)的費(fèi)用規(guī)模這一方面來考察，無論是從長(zhǎng)期來看，還是對(duì)近期改革的觀察，形勢(shì)都是令人沮喪的。特別是自1993年以來國(guó)家采取新的改革思維與方式后，行政管理費(fèi)的膨脹反而更厲害了。但如果從政府機(jī)構(gòu)的人員規(guī)模這一維度來考察，1993年以來的改革成效則是令人振奮。 為什么對(duì)人員和費(fèi)用這兩個(gè)指標(biāo)的考察結(jié)果會(huì)有這么大的差異?造成這一現(xiàn)象的原因很可能在于，自1952年開始的政府機(jī)構(gòu)改革，控制政府機(jī)構(gòu)

10、就業(yè)人員數(shù)就一直是改革的重點(diǎn)關(guān)注所在，而且相關(guān)的政府組織機(jī)構(gòu)及其人員編制的法律、法規(guī)體系也都發(fā)展得較為完善，各級(jí)政府機(jī)關(guān)都設(shè)有專門負(fù)責(zé)人員控制的編制辦公室，因而機(jī)構(gòu)改革在精簡(jiǎn)人員這方面成效顯著。但是，在行政管理費(fèi)用的控制上，現(xiàn)有的體制以及法律法規(guī)則弊端重重。 比如：在公共支出預(yù)算約束上，長(zhǎng)期以來中國(guó)政府組織預(yù)算約束之所以疲于奔命的根本緣由在于：現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的國(guó)家預(yù)算只是政府組織的財(cái)政收支計(jì)劃，而非法律、法規(guī)和規(guī)章制度。財(cái)政收支計(jì)劃

11、與法律、法規(guī)的根本不同在于計(jì)劃對(duì)于政府組織行為幾乎沒有基于事實(shí)求是的法律、法規(guī)約束力，隨意更改計(jì)劃是政府組織“家常便飯”的現(xiàn)象。又比如說，部分地區(qū)政府組織的外部財(cái)政約束軟化，以及稅法的嚴(yán)肅性得不到維護(hù)。政府既收錢，又花錢，作為收錢者，多多益善；作為花錢者，不受約束，這就為政府行政費(fèi)用支出的迅速增長(zhǎng)提供了充足的財(cái)力支持。 上述種種的制度漏洞，其實(shí)都源于我國(guó)的財(cái)政體制正在經(jīng)歷從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下無所不在的大財(cái)政向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)

12、政體制轉(zhuǎn)變的過渡期。公共支出結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化、預(yù)算編制的合理性如何提高、稅收制度如何設(shè)計(jì)，都是尚未解決的實(shí)際問題。 通過更進(jìn)一步的分析，我們還發(fā)現(xiàn)了中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革中存在的“替代效應(yīng)”，即政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的膨脹不再體現(xiàn)在人員規(guī)模的擴(kuò)張上，而更多的是費(fèi)用規(guī)模上的擴(kuò)張，政府機(jī)構(gòu)似乎在利用費(fèi)用規(guī)模上的飛速增長(zhǎng)來彌補(bǔ)自身在人員規(guī)模增長(zhǎng)上的“損失”。 但在下這一結(jié)論之前，必須考慮的另外一個(gè)因素是，類似于工業(yè)部門由勞動(dòng)密集型向資本密集型的轉(zhuǎn)

13、變，上而所說的“替代效應(yīng)”是否只是因?yàn)檎块T也正在經(jīng)歷這一過程呢(例如對(duì)辦公自動(dòng)化、信息化的投資)?如果確實(shí)如此，那么這種“替代效應(yīng)”就是我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的自然結(jié)果。在此，本文又對(duì)其進(jìn)行了相關(guān)的檢驗(yàn)。檢驗(yàn)的結(jié)果顯示，“替代效應(yīng)”即使在考慮我國(guó)政府部門正?，F(xiàn)代化的前提之下，仍然是存在的。而它的存在也為我們指明了我國(guó)政府未來機(jī)構(gòu)改革的方向：建議對(duì)于下一步的政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)繼續(xù)以轉(zhuǎn)變職能為指導(dǎo)思想，同時(shí)由于政府人員規(guī)模的控制已經(jīng)建立起了長(zhǎng)效

14、機(jī)制，因而要將完善財(cái)政約束機(jī)制，控制政府組織行政成本和費(fèi)用規(guī)模作為一個(gè)側(cè)重點(diǎn)來抓，打造一個(gè)廉價(jià)政府將是未來改革的一個(gè)主要關(guān)注目標(biāo)。 “廉價(jià)政府”理論是馬克思主義理論的重組部分。中共十六大報(bào)告明確提出了“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本”的行政管理體制改革目標(biāo)。在這一目標(biāo)中，就包含了實(shí)現(xiàn)廉價(jià)政府的要求，而構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)首先也必須建設(shè)廉價(jià)政府?！傲畠r(jià)政府”概念的提出，表明政府的“成本觀念”逐