國(guó)有資產(chǎn)管理體制下國(guó)有企業(yè)法的研究.pdf

1、國(guó)有企業(yè)的每一步改革，都會(huì)給理論界的研究帶來(lái)沖擊。改革之初，國(guó)有企業(yè)法尚屬于經(jīng)濟(jì)法的傳統(tǒng)范疇。當(dāng)改革進(jìn)展到“承包制”與“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離”階段，民商法學(xué)認(rèn)為企業(yè)因兩權(quán)分離而獲得了一種新形態(tài)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利——企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，符合民法通則中“企業(yè)依法取得法人資格，以國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任”的規(guī)定，意圖使企業(yè)法的研究納入民商法的調(diào)整體系。于是在企業(yè)法的研究領(lǐng)域便形成了經(jīng)濟(jì)法與民商法互不相讓、分庭抗禮的局面。適逢1993年《公司法

2、》的頒布，更加強(qiáng)化了這種態(tài)勢(shì)的發(fā)展。中共中央十五大報(bào)告指出，要實(shí)行“抓大放小”戰(zhàn)略，重新組合國(guó)有資產(chǎn)在各行業(yè)的比例構(gòu)成，被中央與地方政府精心遴選出的一批國(guó)有大中型企業(yè)作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，而其余的國(guó)企則以出租、拍賣、承包、產(chǎn)權(quán)置換等多種形式完成改造，將其推向市場(chǎng)與私營(yíng)主體同等競(jìng)爭(zhēng)。在不享有特殊的政策之后，這些“小”的國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)是作為同等的民商事主體來(lái)予以對(duì)待的。顯然，已不屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。經(jīng)濟(jì)法學(xué)對(duì)企業(yè)法的研究第一次退縮到了中央與地

3、方政府圈定的一批“大”的國(guó)有大中型企業(yè)上。 中共中央十六大報(bào)告指出，要建立“國(guó)家所有，中央政府與地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。在該體制下，原國(guó)企將按照公司制的治理結(jié)構(gòu)予以規(guī)范的公司化改造。國(guó)家改變以往“管”的模式，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)資本聯(lián)系，由中央和地方政府作為出資人，以股東而非管理者的身份出現(xiàn)，國(guó)企作為被投資企業(yè)，建立類似于“股東——董事會(huì)——被投資企業(yè)”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)因與國(guó)

4、家政權(quán)的大然聯(lián)系，由國(guó)務(wù)院于2003年5月頒布的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)予以調(diào)整，同時(shí)作為出資人，受《公司法》的調(diào)整。 在《條例》中，明確將未來(lái)的國(guó)有企業(yè)分為四種類型：國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司和國(guó)有參股公司。按照十六大決議與《條例》的規(guī)定，后三類組織形式毫無(wú)疑問(wèn)將進(jìn)行徹底的公司制改造，以建立符合“現(xiàn)代企業(yè)制度”要求的組織形式。它們都將受《公司法》的調(diào)整。只是在國(guó)家全資持股的情形中還特地

5、分出國(guó)有獨(dú)資企業(yè)與國(guó)有獨(dú)資公司，耐人尋味。這說(shuō)明企業(yè)與公司作為兩種截然不同的組織形式，各具有不同的制度功能和行為機(jī)制，而且在196個(gè)重點(diǎn)國(guó)企中仍有保留企業(yè)形式的必要性。而這正是經(jīng)濟(jì)法學(xué)視野中的國(guó)有企業(yè)的原初的、本源性的涵義。因此在企業(yè)法的研究領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)法學(xué)始終占有舉足輕重、不可替代的重要地位，但不得不承認(rèn)的是，在經(jīng)歷了一次“抓大放小”的風(fēng)潮之后，在目前中央層面上圈定的196個(gè)企業(yè)中又將作進(jìn)一步分化，實(shí)行“分類管理”的策略，也就是說(shuō)，企

6、業(yè)法研究在對(duì)象陣容上又將迎米第二次縮減。 與改革之前相比，經(jīng)濟(jì)法范疇下的企業(yè)法在對(duì)象陣容上已由全部囊括變?yōu)閮H剩下“湖心小島”的形勢(shì)。但筆者認(rèn)為這是值得欣喜的。研究對(duì)象數(shù)量上的縮減并不代表該學(xué)科研究?jī)?nèi)容上的無(wú)所作為，相反，這更加接近了經(jīng)濟(jì)法所一直強(qiáng)調(diào)的國(guó)有企業(yè)僅應(yīng)作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控手段這一本質(zhì)目標(biāo)。該種意義上國(guó)有企業(yè)數(shù)量的減小正可以理解為是接近經(jīng)濟(jì)法意義上的國(guó)有企業(yè)的真正涵義，是一個(gè)去蕪存精、去繁就簡(jiǎn)的過(guò)程。事實(shí)上，筆者通

7、過(guò)考察我國(guó)國(guó)有企業(yè)二十余年的改革歷程后，認(rèn)為我國(guó)的國(guó)企改革就是一個(gè)不斷褪去“特殊性”的過(guò)程。也即不斷除去特殊的政策扶持、優(yōu)惠措施、特殊的管理手段、特殊的利潤(rùn)分配方式等，由此回復(fù)到設(shè)立國(guó)有企業(yè)的根本性的、本源性的目的上來(lái)。該目的就是經(jīng)濟(jì)法學(xué)一貫強(qiáng)調(diào)的“國(guó)有企業(yè)是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控手段”，表現(xiàn)為：排除經(jīng)濟(jì)行為的外部性，克服經(jīng)濟(jì)短視行為，保護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)國(guó)計(jì)民生與重要自然資源保護(hù)等。只有在這種形勢(shì)下，企業(yè)法才能作到“以社會(huì)整體利益和經(jīng)濟(jì)

8、與社會(huì)的良性發(fā)展為宗旨，以保障經(jīng)濟(jì)公平和法律公平為直接目的?！北疚木蛯⒃谶@些方面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制下的國(guó)有企業(yè)與國(guó)有企業(yè)法進(jìn)行簡(jiǎn)單的探討。 本文第一章首先介紹了我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的六個(gè)歷程，從中可以發(fā)現(xiàn)改革的線路已漸次清晰。從原先對(duì)制度的某個(gè)方面進(jìn)行小規(guī)模的修補(bǔ)已發(fā)展到從全國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)布局著眼，構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理體制；從原先過(guò)于倚重領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的能力、德行的廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制過(guò)渡到實(shí)行規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代企業(yè)制度，從而轉(zhuǎn)到制度

9、依賴的路徑上米。其次，介紹了西方國(guó)家國(guó)有企業(yè)的狀況與國(guó)有資產(chǎn)管理的成功經(jīng)驗(yàn)。其中德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)尤其值得我國(guó)所學(xué)習(xí)與借鑒。德國(guó)將國(guó)有企業(yè)分為兩類：一類是按公法建立的國(guó)有企業(yè)，一般負(fù)有特殊的使命，不以盈利為目的。一類是按私法建立的有限責(zé)任公司或股份公司，由國(guó)家控股或參股，不負(fù)有特殊的使命，與私營(yíng)企業(yè)一樣參與競(jìng)爭(zhēng)。筆者認(rèn)為，從十六大報(bào)告與已出臺(tái)的《條例》中可以看出，我國(guó)正在進(jìn)行的國(guó)企改革應(yīng)屬于德國(guó)模式，即分類管理(經(jīng)營(yíng))的思路。最后，重點(diǎn)介紹了我

10、國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)類似于“股東(出資人)一—董事會(huì)——被投資企業(yè)”的模式。由國(guó)家充當(dāng)股東，具體由中央政府和省、(地)市一級(jí)的地方政府授權(quán)各自的國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)充當(dāng)出資人，行使《公司法》規(guī)定的選擇管理者、重大決策與享有所有者權(quán)益三大權(quán)利。這就是十六大報(bào)告指出的“國(guó)家所有，中央與地方二級(jí)管理”的國(guó)資管理架構(gòu)。 第二章在比較國(guó)企的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)與公司法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司化改造的用意在于：一

11、是建立起現(xiàn)代公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以三權(quán)制衡的形式對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行充分的民主決策，同時(shí)予以有效的監(jiān)督，以此打破以往放權(quán)收權(quán)的人治化怪圈，以制度創(chuàng)新為新一輪改革的理論基礎(chǔ)。二是使國(guó)企增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，使之與市場(chǎng)中其他主體同場(chǎng)競(jìng)技，公平競(jìng)爭(zhēng)。只有外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力才會(huì)使國(guó)企的運(yùn)作更加有效。而中共十五大以來(lái)，中央與地方政府各自圈定了一批國(guó)有大中型企業(yè)，通過(guò)實(shí)施“抓大放小”戰(zhàn)略，在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)整了國(guó)有資產(chǎn)布局。緊接著中共十六大提出建立國(guó)有資產(chǎn)管理體制，由

12、中央和地方政府分別行使所有權(quán)人的權(quán)利作為出資人對(duì)這批國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)管的國(guó)有大中型企業(yè)履行職責(zé)，這正與十五大以米一直推進(jìn)的對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)進(jìn)行公司制改造的改革相契合，以此建立起“出資人——董事會(huì)——被投資企業(yè)”的公司治理格局。 第三章主要闡述在國(guó)有資產(chǎn)管理體制下對(duì)國(guó)有企業(yè)的重新界定，分類經(jīng)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容及該體制下的國(guó)有企業(yè)法等問(wèn)題。首先，在國(guó)有企業(yè)的界定上，學(xué)界有所有制說(shuō)與運(yùn)營(yíng)方式說(shuō)兩種代表性的觀點(diǎn)。在經(jīng)過(guò)分析對(duì)比后，筆者認(rèn)為所有制說(shuō)

13、無(wú)法解決公司化的國(guó)企到底受何種法律調(diào)整的問(wèn)題，但其界定國(guó)企的歸屬方法是可取的。運(yùn)營(yíng)方式說(shuō)成功地回答了如何劃分法律調(diào)整規(guī)范的問(wèn)題，但其對(duì)國(guó)企的界定難以契合實(shí)際的經(jīng)濟(jì)生活。因此，從習(xí)慣稱謂、國(guó)際慣例與操作實(shí)務(wù)的需要米看，國(guó)有企業(yè)還應(yīng)是以所有制形式為劃分標(biāo)準(zhǔn)，否則實(shí)行公司化改造后的國(guó)有企業(yè)就無(wú)法稱其為國(guó)有企業(yè)了。所謂國(guó)有企業(yè)，即主要出資人為國(guó)家或國(guó)家授權(quán)的機(jī)構(gòu)或部門，并由國(guó)家擁有控制權(quán)的企業(yè)或公司，或者說(shuō)，國(guó)有企業(yè)是單獨(dú)或主要由國(guó)家出資，國(guó)有

14、資本占控制地位，國(guó)家擁有控制權(quán)的企業(yè)。具體形態(tài)有四種類型：國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司、國(guó)有參股公司。其次，在國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)上，本文從十六大報(bào)告對(duì)國(guó)企改革的決議入手，結(jié)合國(guó)務(wù)院公布的中央企業(yè)名單，認(rèn)為運(yùn)營(yíng)方式說(shuō)所主張的分類經(jīng)營(yíng)的思路應(yīng)在實(shí)踐中堅(jiān)決貫徹下去。在對(duì)196個(gè)中央企業(yè)分門別類后，可以分為三類：關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈利國(guó)家安全的、涉及重要自然資源利基礎(chǔ)設(shè)施的、關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的大型國(guó)有企業(yè)。對(duì)這三類國(guó)有企業(yè)，筆者主張對(duì)第一類關(guān)

15、涉國(guó)家安全與國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè)令其退回到原國(guó)有企業(yè)行業(yè)，以特殊的國(guó)有企業(yè)法予以調(diào)整。第二、三類，關(guān)涉自然資源與國(guó)計(jì)民生的企業(yè)可按國(guó)有資產(chǎn)管理的框架對(duì)其予以公司化改造，建立“股爾(出資人)—董事會(huì)—監(jiān)事會(huì)”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，不享有任何來(lái)自國(guó)家的補(bǔ)貼等扶持性政策支持，平等地在市場(chǎng)中與眾多國(guó)有、非國(guó)有的市場(chǎng)主體進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。但筆者在此也并不認(rèn)為這里所謂的“退”是要退回改革開(kāi)放以前的那種企業(yè)狀態(tài)，只是就目前大張旗鼓地“進(jìn)”而言，退即不進(jìn)，因此并非

16、是要抹煞改革的功績(jī)，退回從前。筆者主張對(duì)這部分國(guó)有企業(yè)仍然采取企業(yè)制，不參與公司化改造，可以實(shí)行出資人制度，以此明確企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬，但并不建立內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，只需在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新，如改進(jìn)激勵(lì)方式，使薪酬福利的施行更加有效等，同時(shí)以特殊的法律制度即國(guó)有企業(yè)法對(duì)其予以規(guī)范。對(duì)這部分企業(yè)應(yīng)只限于企業(yè)全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有，又不具有公司形態(tài)，以此也對(duì)應(yīng)了《條例》中提到的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，同時(shí)也暗合了“運(yùn)營(yíng)方式說(shuō)”中對(duì)國(guó)有企業(yè)的實(shí)質(zhì)涵義。

17、 最后，對(duì)國(guó)有企業(yè)法的思考上，本文先比較了經(jīng)濟(jì)法論與商法論對(duì)企業(yè)法歸屬的論點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法的理由過(guò)于陳舊，而商法論的觀點(diǎn)又過(guò)于以點(diǎn)代面、以偏代全。本文的觀點(diǎn)是在國(guó)有資產(chǎn)管理框架下，國(guó)有企業(yè)一分為二，部分轉(zhuǎn)為公司營(yíng)運(yùn)體制，從而受民商法調(diào)整，但同時(shí)還有一部分(少數(shù))應(yīng)作為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)形態(tài)，對(duì)此仍應(yīng)受經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整。同時(shí)，就國(guó)資委本身來(lái)說(shuō)，它屬于國(guó)務(wù)院下屬正部級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)于規(guī)范這一并無(wú)任何社會(huì)管理職能的國(guó)家機(jī)構(gòu)的本身法律規(guī)范而言，并不屬于民商法調(diào)

18、整的范疇。隨后通過(guò)比較中西方國(guó)有企業(yè)創(chuàng)辦的動(dòng)機(jī)和經(jīng)濟(jì)學(xué)根源，發(fā)現(xiàn)我國(guó)國(guó)企的發(fā)展其實(shí)是走了一段彎路，現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)應(yīng)退回到它的初衷設(shè)計(jì)，即對(duì)私人無(wú)力、不愿同時(shí)也不能投資的領(lǐng)域由國(guó)有資本進(jìn)駐。該國(guó)有企業(yè)以保障社會(huì)公益而非盈利為首要目標(biāo)。國(guó)家通過(guò)國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。由此特來(lái)在國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，企業(yè)法的內(nèi)容也應(yīng)該有進(jìn)有退，即在已經(jīng)退出壟斷領(lǐng)域進(jìn)入一般競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的、經(jīng)過(guò)公司化改造的國(guó)有企業(yè)不再是企業(yè)法研究的內(nèi)容，企業(yè)法只用于規(guī)范采用