財(cái)稅體制改革對地方政府土地財(cái)政行為影響研究.pdf

1、毋庸置疑，分稅制財(cái)稅體制改革以來的近20年是我國地方政府土地財(cái)政行為產(chǎn)生和擴(kuò)張的階段，也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴土地財(cái)政的時期。然而，地方政府土地財(cái)政行為是一種不可持續(xù)的短期行為，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了顯著的扭曲效應(yīng)，飽受學(xué)者與大眾的指責(zé)和詬病。2014年，中央提出從財(cái)權(quán)事權(quán)劃分、稅收制度和預(yù)算制度三個方面全面推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，那么，財(cái)稅體制變遷與土地財(cái)政之間存在什么樣的關(guān)系？分稅制財(cái)稅體制改革對地方政府土地財(cái)政行為產(chǎn)生了什么樣的影響

2、？在新一輪財(cái)稅體制改革的背景下，地方政府土地財(cái)政行為將發(fā)生什么樣的變化？是徹底放棄還是策略調(diào)整？
　　本研究將在此背景下,基于財(cái)稅體制改革、土地財(cái)政及現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論，構(gòu)建“財(cái)稅體制—中央地方利益分配—地方政府行為”的理論分析框架。首先，探究財(cái)稅體制變遷下，中央地方政府利益格局變化及地方政府所做出的土地利用行為響應(yīng)，同時理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)稅體制變遷與地方政府土地財(cái)政的關(guān)系。其次，建立財(cái)稅體制框架條件下的地方政府利益最大化行為選擇模型

3、，從財(cái)政分權(quán)、稅收制度和預(yù)算制度三個方面探討分稅制財(cái)稅體制改革對地方政府不同類型土地財(cái)政行為的影響，利用全國省際間的面板數(shù)據(jù)，對地方政府不同類型土地財(cái)政行為及影響因素進(jìn)行系統(tǒng)深入的實(shí)證研究。最后，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個地方政府土地財(cái)政行為選擇模型，探討新一輪財(cái)稅體制改革對地方政府不同類型土地財(cái)政行為的影響，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。
　　本文的主要研究內(nèi)容與結(jié)果有:
　　1.財(cái)稅體制變遷對地方政府土地利用及土地財(cái)政影響分析

4、r>　　回顧我國財(cái)稅體制變遷的歷程，分析在不同階段的財(cái)稅體制下中央地方政府利益格局變化及地方政府所做出的土地利用行為響應(yīng)，同時理論探討財(cái)稅體制變遷與地方政府土地財(cái)政之間的關(guān)系，并利用2000-2014年全國省際面板數(shù)據(jù)，采用面板協(xié)整分析和格蘭杰因果檢驗(yàn)方法，實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)稅體制變遷與地方政府土地財(cái)政之間的關(guān)系。
　　2.分稅制財(cái)稅體制改革對地方政府土地財(cái)政行為影響分析
　　首先從財(cái)政分權(quán)、稅收制度和預(yù)算制度三個方面理論分析探討，

5、分稅制改革以來形成的現(xiàn)行財(cái)稅體制對地方政府不同類型土地財(cái)政行為的影響機(jī)理，然后依據(jù)理論分析從這三個方面提出5個不同的假說，最后利用2000-2014年全國省際間的面板數(shù)據(jù)構(gòu)建計(jì)量模型，對地方政府不同類型土地財(cái)政行為及影響因素進(jìn)行系統(tǒng)深入的實(shí)證研究，并驗(yàn)證相應(yīng)的理論假說。
　　假說1.財(cái)政分權(quán)改革后，中央上收財(cái)權(quán)下放事權(quán)，導(dǎo)致地方政府財(cái)杈事權(quán)不相符，財(cái)政壓力不斷增大，為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口，地方政府通過土地財(cái)政行為預(yù)算內(nèi)獲取土地相關(guān)稅收（

6、土地財(cái)政Ⅱ），預(yù)算外獲取土地出讓金（土地財(cái)政Ⅰ）和土地融資貸款(土地財(cái)政Ⅲ);
　　假說2.租稅的不同特性影響了地方政府偏好，使得其偏好土地出讓行為（土地財(cái)政Ⅰ）大于土地稅收行為(土地財(cái)政Ⅱ);土地出讓金監(jiān)管力度的加強(qiáng)，也促進(jìn)了其對土地融資行為(土地財(cái)政Ⅲ)偏好的上升;
　　假說3.中央地方稅權(quán)配置的選擇，導(dǎo)致給予地方政府稅源多與土地相關(guān)，進(jìn)而影響地方政府稅收偏好，使其通過大力經(jīng)營城市土地，以土地稅收行為來獲取土地相關(guān)稅收（

7、土地財(cái)政Ⅱ）;
　　假說4.預(yù)算機(jī)制的軟約束，導(dǎo)致地方政府預(yù)算外收支得不到有力監(jiān)管和約束，使得其通過土地出讓行為和土地融資行為獲取預(yù)算外的土地出讓金（土地財(cái)政Ⅰ）和土地融資貸款（土地財(cái)政Ⅲ);
　　假說5.預(yù)算機(jī)制的限制，使得地方政府散失了自由發(fā)債的權(quán)力，進(jìn)而只能通過土地融資行為，以隱形的地方融資平臺來獲取土地融資貸款(土地財(cái)政Ⅲ)。
　　3.新一輪財(cái)稅體制改革對地方政府土地財(cái)政行為影響分析
　　首先，從財(cái)權(quán)事權(quán)

8、改革、稅收制度改革和預(yù)算制度改革三個方面剖析新一輪財(cái)稅體制改革方案內(nèi)容，將其與現(xiàn)行財(cái)稅體制進(jìn)行比較，重點(diǎn)分析改革前后中央地方財(cái)稅關(guān)系和利益分配格局的變化。其次，基于“財(cái)稅體制—中央地方利益分配—地方政府行為”的分析框架，構(gòu)建一個地方政府行為選擇模型，嘗試對地方政府土地財(cái)政行為的特征進(jìn)行描述，并利用該模型探討新一輪財(cái)稅體制改革對地方政府不同類型土地財(cái)政行為的影響，最后據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。
　　通過理論分析和實(shí)證研究，本文主要得到

9、以下研究結(jié)果:
　　(1)財(cái)稅體制變遷與地方政府土地財(cái)政行為分析表明，“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段地方政府沒有財(cái)政自主權(quán)和政治激勵，對土地占用較少;“財(cái)政包干”制度調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，使得亂占濫用土地問題突出;“分稅制”階段地方政府以“經(jīng)營城市土地”獲取土地財(cái)政收入，導(dǎo)致城市建設(shè)用地規(guī)模迅速擴(kuò)張。分稅制財(cái)稅體制與地方政府土地財(cái)政之間相互影響，存在雙向因果關(guān)系，同時二者又存在長期均衡與互相反饋的關(guān)系，但這種關(guān)系存在著顯著的地區(qū)差異，

10、全國和東部地區(qū)存在長期均衡和互為因果關(guān)系，而西部地區(qū)只存在長期均衡和單向因果關(guān)系。
　　(2)分稅制財(cái)稅體制改革與地方政府土地財(cái)政行為分析表明，財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配，導(dǎo)致地方財(cái)政壓力不斷增大，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和晉升壓力的迫使下，地方政府通過預(yù)算內(nèi)荻取土地相關(guān)稅收(土地財(cái)政Ⅱ)，預(yù)算外獲取土地出讓金（土地財(cái)政Ⅰ）和土地融資貸款(土地財(cái)政Ⅲ)的土地財(cái)政行為來緩解財(cái)政壓力;由于租稅不同的特性和地方政府不同的目標(biāo)效用函數(shù)，地方政府對三種土地財(cái)政

11、的偏好關(guān)系為:土地財(cái)政Ⅲ的偏好＞土地財(cái)政Ⅰ的偏好＞土地財(cái)政Ⅱ的偏好;稅權(quán)配置的不合理，使得地方政府稅源多與土地相關(guān)，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府對土地相關(guān)稅收過分的偏好，使其通過大力經(jīng)營城市土地，以土地稅收行為來獲取更多的土地相關(guān)稅收（土地財(cái)政Ⅱ）;預(yù)算制度的軟約束，使得地方政府預(yù)算外收支得不到有力監(jiān)管和約束，激勵地方政府通過土地出讓行為和土地融資行為獲取預(yù)算外的土地出讓金（土地財(cái)政Ⅰ）和土地融資貸款（土地財(cái)政Ⅲ）;同時，由于預(yù)算制度的限制，地方政

12、府不能夠根據(jù)需要發(fā)行債券，迫使其通過“以地融資”的方式來獲取土地融資貸款(土地財(cái)政Ⅲ)。
　　(3)新一輪財(cái)稅體制改革與地方政府土地財(cái)政行為研究表明，新一輪改革將從財(cái)政關(guān)系、稅收制度和預(yù)算制度三個方面影響土地財(cái)政行為。在此改革背景下，地方政府不會徹底放棄土地財(cái)政行為，而是根據(jù)制度的變化進(jìn)行行為策略的調(diào)整，地方政府土地出讓行為將會明顯減少;土地融資行為也將會減少甚至消失，轉(zhuǎn)向通過發(fā)行地方債來滿足融資需求;土地稅收行為將會進(jìn)行調(diào)整，轉(zhuǎn)

13、向依靠房產(chǎn)稅等土地財(cái)產(chǎn)性稅收收入，土地財(cái)政的主要模式將轉(zhuǎn)向預(yù)算內(nèi)的土地財(cái)政收入。
　　(4)依據(jù)前文的理論分析和實(shí)證結(jié)果，提出從以下幾方面來治理地方政府土地財(cái)政行為:調(diào)整中央地方財(cái)政關(guān)系，匹配地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán);合理配置稅權(quán)，構(gòu)建地方土地財(cái)產(chǎn)稅收體系;強(qiáng)化預(yù)算約束力度，拓寬地方政府融資渠道;完善土地出讓制度，調(diào)整政績考核目標(biāo)。
　　本文在分析財(cái)稅體制改革對地方政府土地財(cái)政行為影響時，沒有考慮土地制度、地方政府考核等因素變化