論行政處罰法中的其他組織

1、論行政處罰法中的其他組織（北京高文律師事務(wù)所 雷彩虹律師）我國(guó)《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?”根據(jù)該法此條規(guī)定，被給予行政處罰的主體即行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)只是法律上的三種人：一是公民，二是法人，三是其他組織。對(duì)前兩種人之概念、特征和構(gòu)成要件，法學(xué)理論及司法實(shí)踐都清楚無異，唯對(duì)第三種人即其他組織在概念、構(gòu)成要

2、件的認(rèn)識(shí)上，可謂紛繁復(fù)雜，主要原因在于目前我國(guó)的行政立法體系依從于行政管理體制；行政相對(duì)人也依從于行政部門來認(rèn)定，每個(gè)行政部門對(duì)行政相對(duì)人都有各自的界定方法，同時(shí)理論界對(duì)行政相對(duì)人的甚少研究也是一個(gè)原因。筆者在擔(dān)任一家國(guó)有大型企業(yè)法律顧問中基于辦理案件的需要，查閱了大量有關(guān)資料，遺憾的是，論及其他組織的概念少之又少，充斥大量教科書和學(xué)術(shù)文章比比皆是論及行政主體的。而對(duì)行政相對(duì)人的責(zé)任能力、法律地位、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等最基本的法理問題缺乏理性認(rèn)識(shí)

3、，將使實(shí)踐中行政執(zhí)法人員很難做出正確分析，直接影響了行政相對(duì)人的相關(guān)權(quán)益；同時(shí)，法治的統(tǒng)一應(yīng)做到大至母法與子法的統(tǒng)一，小至每一法律概念在不同法律體系中的統(tǒng)一，唯有如此，才不至于使不同主體在認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)對(duì)法律基本概念的分歧理解，從而影響到法治的權(quán)威。為此，筆者試圖通過對(duì)一起案例的分析來對(duì)行政相對(duì)人中的其他組織的涵義進(jìn)行界定，以資實(shí)用。某分公司是經(jīng)某法人依法設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，1999 年 5 月，該分公司下發(fā)文件，決定成立 A 分部，由 A 分

4、部負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)部分業(yè)務(wù)，A 分部人員、財(cái)務(wù)均受某分公司管理。2008 年9 月，因涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，A 分部被行業(yè)行政主管 B 部門課以“責(zé)令改正，罰款人民幣 20萬元”的行政處罰。B 部門將《行政處罰意見告知書》及《行政處罰決定書》送至 A 分部，由 A 分部部門經(jīng)理簽收。伺后，A 分部不服，向 B 部門的上級(jí)主管部門以“被處罰主體錯(cuò)誤、事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤和法律適用錯(cuò)誤”為由，提起行政復(fù)議，被維持原處罰決定；A 部門遂向某市中級(jí)人民法院以同樣理由

5、提起行政訴訟，某市中級(jí)人民法院受理后，經(jīng)開庭審理以 A 部門未在工商行政管理部門注冊(cè)登記并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不具備原告訴訟主體資格為由，裁定駁回了 A 部門的起訴；A 部門不服，認(rèn)為照此裁定，其訴權(quán)和實(shí)體權(quán)利將無從保障和實(shí)現(xiàn)，即又上訴至某省高級(jí)人民法院。至筆者發(fā)稿時(shí)，案件正在審理中。對(duì)該案的認(rèn)識(shí)和處理可以歸結(jié)為以下三個(gè)問題：一是如何理解和認(rèn)定行政處罰中的其他組織；二是我國(guó)行政處罰法規(guī)定的其他組織與行政訴訟法規(guī)定的其他組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否一致；三

6、是進(jìn)一步而言，上述法律規(guī)范中的其他組織與我國(guó)民事訴訟法規(guī)定的其他組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否一致。以上問題，作為被行政處罰的 A 分部和作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的 B 部門以及作為具有司法裁量權(quán)的某市中級(jí)人民法院各有不同的認(rèn)識(shí)，一度使案件純粹陷于程序上的審理，而不能及時(shí)從實(shí)體上審查、評(píng)判行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰行為是否得當(dāng)和合法，嚴(yán)重弱化了法律的功能和權(quán)威。筆者從下述三方面論證其他組織的概念和特征。2、從筆者目前能夠查證到的資料來看，國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家海關(guān)總

7、署、國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)部（變名為工業(yè)和信息化部）等其他行政部門未對(duì)其他組織的認(rèn)定有明確的指導(dǎo)文件。之所以如此，筆者認(rèn)為存在以下幾個(gè)原因，一是這些部門不認(rèn)為其他組織的認(rèn)定能夠成為他們執(zhí)法中的突出問題，因此沒有必要明確規(guī)范，二是這些執(zhí)法部門認(rèn)為，瑕不掩瑜，只要下級(jí)執(zhí)法部門在行政執(zhí)法中查證實(shí)施行政行為的違法事實(shí)是客觀存在的，實(shí)施處罰的法律依據(jù)是明確規(guī)定的，不管實(shí)施違法行為的主體是否適格，在所不問，即我們常說的重實(shí)體，輕程序；另外，有些行政執(zhí)法部門對(duì)

8、行政相對(duì)人的認(rèn)定，尤其是對(duì)其他組織的認(rèn)定，是以國(guó)家工商總局的上述文件作為出現(xiàn)分歧理解時(shí)的執(zhí)法指導(dǎo)依據(jù)，本文所舉案例即是例證，A 分部向 B 部門的最高級(jí)別行政部門信息產(chǎn)業(yè)部進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)，該部門認(rèn)同B 部門根據(jù)國(guó)家工商總局第 233 號(hào)和 179 號(hào)文件為法律依據(jù)對(duì) A 分部所作的行政處罰，即認(rèn)為 A 分部可以作為被處罰的適格主體。實(shí)質(zhì)上，該部門作為與國(guó)家工商總局平等行使行政執(zhí)法權(quán)的同級(jí)行政部門，在法律適用上，引用的卻是對(duì)其不具有法律約

9、束力的同級(jí)部門的行政文件，凸現(xiàn)了執(zhí)法中“劣幣驅(qū)逐良幣”的不正?，F(xiàn)象。從上述情況看，因?yàn)樾姓幜P法未明確規(guī)定其他組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，對(duì)違法主體的認(rèn)定各自為政，形成條塊分割，導(dǎo)致執(zhí)法中的混亂，必然使一部分行政處罰相對(duì)人的訴權(quán)變相被剝奪。這與我國(guó)法治建設(shè)中要求的行政行為須程序得當(dāng)和實(shí)體合法的要求極不相符。二、認(rèn)定行政訴訟法和行政處罰中的其他組織應(yīng)當(dāng)以民事訴訟法規(guī)定的其他組織為依據(jù)。值得注意的是，由于我國(guó)法制建設(shè)受國(guó)情決

10、定，我國(guó)行政訴訟法從民事訴訟法體系中獨(dú)立不久，尚未形成健全配套體系，因而與民事訴訟法存在著千絲萬縷的聯(lián)系，表現(xiàn)在有些訴訟制度、方式的適用兩者仍是相通的，對(duì)此，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問題的意見》(試行)第 114 條作了說明：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法的規(guī)定外，對(duì)本規(guī)定沒有規(guī)定的，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定” ，據(jù)此規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第 49 條規(guī)定及最高人民法院

11、《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法)若干問題的意見》第 40 條的規(guī)定，其他組織是指合法成立，有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。顯然，行政訴訟法和行政處罰法中的其他組織的概念也應(yīng)照此理解。基于上述概念，其他組織的構(gòu)成要件應(yīng)為：一是須經(jīng)依法成立。這里依法的“法’ ’包括法律法規(guī)，是指《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》 、 《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》 、 《事業(yè)單位登記管理暫行條例》 、《社會(huì)團(tuán)體登記管理