成片開發(fā)用地征收是例外嗎？

1、成片開發(fā)建設(shè)用地是否應(yīng)明列為征地的情形之一，在《土地管理法》修訂過程中乃至修正案通過后，一直飽受爭議。筆者認(rèn)為立法者最后的選擇是符合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，尤其是適應(yīng)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程對國有建設(shè)用地的需求的。但是，我們必須清醒地認(rèn)識到，《土地管理法》第 45 條列入成片開發(fā)建設(shè)需要用地，并非因為它和“軍事和外交需要用地”那樣具有不言而喻的“公共利益”性，與特定公益項目用地比較，其公共利益是比例的、部分的，但由于該項目整體上具有公共利益，而且從

2、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和用地效率出發(fā)，不能只征收其中“純粹”公益的部分，所以立法將其列明為可以為公共利益征地的范圍。這也是為什么《土地管理法》對此加上“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實施”的限制的原因。下面筆者就從兩方面對成片開發(fā)進(jìn)行討論。一、成片開發(fā)用地構(gòu)成例外嗎？與為特定的符合公共利益的項目用地征收土地相比，成片開發(fā)征收在實踐更容易受到質(zhì)疑。以城中村改造為例，被征收人經(jīng)常會提出來的

3、一個問題是“你把我們這一大塊地、這么多房子都給征了，征了以后蓋商場，蓋商品住房，這怎么能算是公共利益？” 成片開發(fā)受到的另一個質(zhì)疑是“征而不用”。反對將成片開發(fā)規(guī)定為公益征收情形的觀點多以開發(fā)區(qū)為樣本，指出許多以開發(fā)區(qū)為名征收的土地，征收后都沒有及時開發(fā)使用，造成土地資源的極大浪費(fèi)。應(yīng)該承認(rèn)，這兩個問題在實踐中都是存在的，但我們不能以此為由，否認(rèn)成片開發(fā)征收的正當(dāng)性。我們先看第二個問題?！锻恋毓芾矸ā返?45 條第 2 款規(guī)定第 45

4、條第 1款第 4 項所規(guī)定的“扶貧搬遷保障性安居工程”與第 5 項的“成片開發(fā)征收，要納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃”，從某種程度上，說明立法機(jī)關(guān)已經(jīng)注意到了“征而不用”的問題，因為成片開發(fā)征收的土地，如果已經(jīng)納入（年度）計劃里面去了，浪費(fèi)、閑置的現(xiàn)象就可能得到克服或緩和。換句話說，“征而響其作為城中村改造的整體認(rèn)定?！遗P龍區(qū)政府提供的證據(jù)可以證明該征收決定符合《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》第 8 條、第 9 條的規(guī)定，因此該征收決

5、定符合公共利益的需要”。二、完善征收程序、創(chuàng)新補(bǔ)償方式，處理好成片開發(fā)征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市的關(guān)系我們不能因為成片開發(fā)用地征收的特殊性就否認(rèn)其正當(dāng)性。但是，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已經(jīng)得到法律認(rèn)可的今天，我們必須回答的問題是：第一，為什么在集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市的情況下，還需要成片開發(fā)征收？第二，在實施成片開發(fā)征收時，如何保障集體和農(nóng)戶的利益？第一個問題可以從集體談判的困難和征收的效率兩個角度去理解。許多成片開發(fā)的項目往

6、往不止涉及一個農(nóng)民集體的土地，如果我們考慮土地上的各種權(quán)利人，如果不采取征收的方式，通過和眾多權(quán)利人個別談判的方式取得成片開發(fā)所需土地，可能耗日持久，甚至可能因個別權(quán)利人的原因而使得項目無法正常開展。深圳舊改中的下述兩個項目就充分說明了這一點。這兩個項目的地理位置非常近。一個項目是從 2007 年開始的，按深圳舊城改造實施的項目，開發(fā)企業(yè)要通過收購把相關(guān)土地上的房屋和建設(shè)用地使用權(quán)變成單一所有權(quán)，但是一直到現(xiàn)在，還是有幾個談不下來，最后

7、只能做分期開發(fā)。另一個項目，直接走棚戶區(qū)改造和房屋征收，2017 年立項，2018 年就開工了。顯然，棚戶區(qū)改造，實行成片開發(fā)征收的那個項目效率高。需要強(qiáng)調(diào)的是，成片開發(fā)征收的效率，并不能成為我們?yōu)E用這一工具的理由。成片開發(fā)征收一定而且只能是最后的選擇。就是說，只有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市不能解決問題的時候，才能啟動成片征收。成片開發(fā)征收的土地并非全部用于公益項目，其中一些土地在征收完成基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)可能會出讓用于經(jīng)營性的商業(yè)開發(fā)。因此，