我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷研究.pdf

1、近些年來，“三農(nóng)”問題逐漸成為了制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的難點和重點。為解決“三農(nóng)”問題，黨中央明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)，這為做好當(dāng)前和今后一個時期的“三農(nóng)”工作指明了方向。建設(shè)社會主義新農(nóng)村的具體措施包括推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)、加強農(nóng)村民主政治建設(shè)等多方面的內(nèi)容。其中，這些措施的一個重要方面就是要增加國家財政資金對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，從而增加農(nóng)村公共產(chǎn)

2、品的供給。因此可以說，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵。 農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)，如農(nóng)村公路、自來水供應(yīng)、農(nóng)田水利工程、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技推廣等都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇。長期以來，在公共產(chǎn)品的供給中，我國形成了城鄉(xiāng)政策不同的二元供給結(jié)構(gòu)，城市的公共產(chǎn)品供給主要由國家通過政府稅收來負(fù)擔(dān)其成本；而農(nóng)

3、村的公共產(chǎn)品供給卻以制度外供給為主，即國家一般只負(fù)擔(dān)一部分成本，主要成本則由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。 我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度雖在建國后幾經(jīng)變革，但以制度外供給為特征的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制卻無實質(zhì)性的改變。長期以來，我國的財政政策向城市傾斜，而對農(nóng)村提供的財政資金卻極為有限。國家財政資金對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的低投入造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足，如農(nóng)田水利設(shè)施老化失修嚴(yán)重、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展緩慢等。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足不僅

4、影響了農(nóng)民生活水平的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，而且制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步，成為導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的重要因素。那么建國后我國為什么會形成城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)?為什么在農(nóng)村會形成以制度外供給為特征的公共產(chǎn)品供給體制?農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變革為什么沒有引起農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給的改變?應(yīng)該如何構(gòu)建新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制呢?本文的研究主要就是圍繞這些問題展開。 以制度外供給為特征的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是伴隨著我國農(nóng)業(yè)合作化運動的發(fā)

5、展而形成的。隨著農(nóng)業(yè)合作化運動的發(fā)展，農(nóng)民合作組織逐漸成為了農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體，在《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中，農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給作為國家的一項制度安排被確定下來。這一體制的形成的客觀原因就在于，建國之初，在當(dāng)時生產(chǎn)力落后的情況下，農(nóng)民必須通過互助合作的方式，才能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題，以滿足生產(chǎn)和生活的需要。從主觀方面來講，這一體制形成的主要原因就在于我國選擇的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略選擇下，為了保證城市和

6、工業(yè)的發(fā)展，我國建立了城鄉(xiāng)政策不同的、二元的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。人民公社時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制延續(xù)了合作化時期剛剛形成的制度安排，即仍以制度外供給為主，農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本的主要承擔(dān)者。人民公社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給取得了一定成績，主要體現(xiàn)在農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技推廣等方面，當(dāng)時的農(nóng)田水利基本建設(shè)為以后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)，人民公社時期的農(nóng)村基礎(chǔ)教育、合作醫(yī)療等社會事業(yè)的發(fā)展至今令人難忘。在當(dāng)時

7、農(nóng)村普遍貧困的情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。而人民公社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給之所以能夠取得一定成績，原因就在于，在當(dāng)時國家為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供的財政資金有限的情況下，農(nóng)民實現(xiàn)了公共產(chǎn)品的自我供給。而農(nóng)民的自我供給之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，關(guān)鍵是這一時期被強制組織起來的農(nóng)民，依靠集體經(jīng)濟(jì)的力量解決了個體農(nóng)民不愿也無力解決的公共產(chǎn)品供給問題。 1978年后，農(nóng)村逐步實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。雖然家庭承包制的實施極大地

8、促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，但在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面，家庭承包制卻沒有體現(xiàn)出制度優(yōu)勢。家庭承包制實施后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平下降了。導(dǎo)致家庭承包制后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平下降的原因，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到發(fā)展后國家對農(nóng)業(yè)投入的下降外，更主要的是因為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的瓦解。 家庭承包制時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍以制度外供給為主，這就形成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷中的路徑依賴。這一路徑依賴的形成，傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的影響是其直接原因，既得利益的存在是其根本原

9、因，同時，分稅制改革加劇了路徑依賴的形成。與人民公社時期相比，家庭承包制時期的制度外供給在具體籌資方式上已由人民公社時期的通過集體經(jīng)濟(jì)提取公積金、公益金等變成了直接向農(nóng)民收取提留統(tǒng)籌、集資、攤派等。這一時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外籌資的具體體現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政的膨脹以及由此造成的農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重不僅直接導(dǎo)致了農(nóng)民與基層政權(quán)組織的矛盾激化，而且制約了農(nóng)民收入的增加，造成了城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大。正是在這樣的背景下，我國自20

10、00年開始進(jìn)行農(nóng)村稅費改革，并自2006年1月1日起，在全國范圍內(nèi)全部取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消不僅大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且從根本上改革變了國家與農(nóng)民的關(guān)系，農(nóng)民從此沒有了交納皇糧國稅的義務(wù)。但同時，取消農(nóng)業(yè)稅也對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給產(chǎn)生了不利的影響，由于農(nóng)業(yè)稅的取消使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入減少、農(nóng)村集體失去了收入來源，因而取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的問題更加突出。當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的這些問題表明，我們需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，重構(gòu)農(nóng)村公共

11、產(chǎn)品供給體制。重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制實際上也就是要分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制下一步如何變遷。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的目標(biāo)應(yīng)該是實現(xiàn)由以制度外供給為主向以制度內(nèi)供給為主的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建城鄉(xiāng)一元的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。根據(jù)我們對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的歷史考察，制約或者說影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制形成和變遷的因素，除了生產(chǎn)力發(fā)展水平的客觀因素外，更重要的是我們國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略選擇。從客觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來說，目前我們國家已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城

12、市支持農(nóng)村的條件，但在公共產(chǎn)品的供給中，一些地方還沒有把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來加以考慮，農(nóng)村還沒有得到與城市同等的待遇。這說明，當(dāng)前，傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略對我們國家的公共產(chǎn)品供給還有較大的影響。因此，構(gòu)建新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，最根本的措施就是應(yīng)切實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，徹底改變“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，而采取以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新戰(zhàn)略，建立城鄉(xiāng)一元的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。而要做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最關(guān)鍵的一點就是應(yīng)當(dāng)健全公共財政體制。健全公共財政體

13、制不僅要加大財政資金對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持力度，而且要合理劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，建立政府間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任分擔(dān)機制。同時，應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立“自下而上”的公共產(chǎn)品供給決策機制等。健全公共財政體制的實質(zhì)是要真正發(fā)揮政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用。 對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的市場化改革，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同類別的農(nóng)村公共產(chǎn)品具體問題具體分析。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給市場化改革應(yīng)圍繞政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中作用的發(fā)揮、提高供給效率而

14、進(jìn)行，政府不應(yīng)把市場化改革作為推卸自身責(zé)任的理由。同時，市場化改革不應(yīng)重新增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。提高農(nóng)民的組織化程度，不僅是在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中保護(hù)農(nóng)民利益的需要，而且可以直接促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。當(dāng)前，我國農(nóng)民的組織化程度還比較低，農(nóng)民組織制度規(guī)范性差，社會環(huán)境也制約著農(nóng)民組織的發(fā)展。提高農(nóng)民組織化程度的重點是恢復(fù)村民自治組織的本來面目、建立農(nóng)會等，使農(nóng)民組織真正成為農(nóng)民自己的組織。 通過對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷過程的分析，我們可以