委托—代理關(guān)系下地方政府投資項目監(jiān)管困境研究——以深圳市某體育公園建設(shè)為例.pdf

1、政府投資在不同經(jīng)濟形態(tài)、不同經(jīng)濟發(fā)展階段的國家中，對于經(jīng)濟的穩(wěn)定增長、社會總需求和總供給的平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級以及地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展都起著非常重要的作用。在中國三十年的改革開放歷程中，政府投資也一直扮演著非常重要的角色，推動中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，特別是1998年以來，我國實行積極財政政策，各級政府進一步加大了政府投資項目建設(shè)力度，建設(shè)了一批重大項目，社會公益性事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施都得到了較大改善，人民生活質(zhì)量顯著提高。政府投資項目，是政府運用

2、公共權(quán)力，直接配置社會公共資源的重要方式，也是政府履行公共管理職能，為廣大社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要手段。目前，雖然從我國政府投資項目管理的基本程序看，我國與成熟市場經(jīng)濟國家特別是世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際機構(gòu)項目管理模式?jīng)]有太大的區(qū)別。但在項目立項、審批、實施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)還存在著一系列明顯的監(jiān)管困境，如項目決策程序不科學(xué)、項目前期工作不深入、項目建設(shè)行為不規(guī)范、項目后評估體系不完善以及監(jiān)督體制不健全等，這問題導(dǎo)致政府投資項

3、目成為“尋租”、“創(chuàng)租”等腐敗行為的高發(fā)區(qū)，使政府投資項目的建設(shè)成本居高不下。
　　 在我國政府投資項目投入資金逐年增長的進程中，地方政府扮演著推波助瀾的作用，自90年代的行政與財政分權(quán)改革以來，地方政府就在推動地方經(jīng)濟增長中發(fā)揮了重要而積極的作用，隨之而來的是地方政府投資的年年增長，增長率每年甚至高達30-40％，同時顯現(xiàn)的項目投資決策、建設(shè)等方面的問題也日益增多。我國的投資體制改革歷史與建國的歷史同步，歷經(jīng)了幾十年的變遷，一

4、直強調(diào)對政府投資的監(jiān)管，但政府投資領(lǐng)域的問題一直沒有得到根本解決，從審計局發(fā)布的統(tǒng)計結(jié)果表明，甚至有愈演愈烈之勢，特別在地方政府投資領(lǐng)域的問題更是層出不窮。因此，本研究的問題集中于：在地方政府投資項目領(lǐng)域中，為什么監(jiān)管機制發(fā)揮不了應(yīng)有的效力?
　　 本研究從委托-代理理論出發(fā)，以深圳市某體育公園為案例分析了我國地方政府投資項目監(jiān)管中所存在的實際問題，整理出項目監(jiān)管中內(nèi)、外多級的委托-代理鏈條，勾勒出了整個委托-代理框架圖，并分析

5、了監(jiān)管權(quán)在每個環(huán)節(jié)各相關(guān)政府職能部門中的分配。在委托-代理關(guān)系下，監(jiān)管困境主要源于四個方面：從委托-代理鏈條上說，主要是初始委托人監(jiān)管職能的缺位、初始代理人監(jiān)管職能的弱化、地方政府官員在“多任務(wù)目標(biāo)”下的行動困境以及作為終端代理人的“道德風(fēng)險”。在委托-代理關(guān)系中，最核心的問題是委托人如何設(shè)置激勵和約束機制，以使代理人為達成委托人的目標(biāo)而努力，這是委托人的目的，也是委托人的手段。但在目前我國的制度環(huán)境下，初始委托人因為目標(biāo)的“公共性”以

6、及昂貴的信息成本而采取了“理性”的監(jiān)管缺位；初始代理人因我國目前政治與行政體制的特殊性，在實際工作中對于市委市政府的決議往往只是堅持、擁護和支持，而鮮有異議的聲音，作為代理公眾行使的最高監(jiān)管權(quán)，卻在實際操作中被尷尬弱化；本應(yīng)在委托-代理鏈條中發(fā)揮至關(guān)重要作用的各級地方和各職能部門的政府官員，在激勵機制扭曲和約束機制軟化的作用下，懈怠自己本該履行的監(jiān)管職能，甚至利用自身所掌握的權(quán)力侵害公共利益，在“下管一級”以及政績考核晉升制的合力作用下

7、，上級領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)就是命令，下級積極予以配合，甚至可能放大。作為維護公共利益的政府官員尚且如此，那么作為終端代理人--承包商，他們是市場逐利主體，只要有增大自身利益的機會，他們都不會放棄，甚至?xí)鲃觿?chuàng)造獲利的可能。因此在內(nèi)有激勵，而外無剛性約束，上有考核任務(wù)壓力，而下無執(zhí)行阻力的委托-代理機制下，監(jiān)管問題無從回避。
　　 對地方政府投資項目所存在的委托-代理問題做出比較全面的論述后，本研究嘗試著提出化解困境的相應(yīng)制度性措施：一是對