對(duì)征地行政案件司法政策的思考

1、對(duì)征地行政案件司法政策的思考文／朱嶸近年來(lái)。大規(guī)模的農(nóng)村集體土地行政征收(以下簡(jiǎn)稱(chēng)征地)，在推進(jìn)了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了大量行政爭(zhēng)議，其中相當(dāng)一部分進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域。這些征地行政爭(zhēng)議直接影響到廣大農(nóng)民的重大基本權(quán)益，利益沖突激烈，群體事件和過(guò)激事件頻發(fā)。在當(dāng)前繼續(xù)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，如不能妥善、高效、實(shí)質(zhì)性地對(duì)這些爭(zhēng)議加以預(yù)防和化解，勢(shì)必對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至黨的執(zhí)政威信產(chǎn)生不利影響。人民法院

2、審理征地行政案件，推進(jìn)征地矛盾的化解和相關(guān)社會(huì)管理的創(chuàng)新。是人民司法為大局服務(wù)的重要方面。然而由于種種原因，各級(jí)法院一方面承擔(dān)著艱巨的鈍化、化解征地矛盾的任務(wù)，另一方面又不得不面對(duì)司法資源和手段嚴(yán)重不足的實(shí)際困難。干的是“瓷器活”，手中卻缺少“金剛鉆”，能動(dòng)司法于是成為各級(jí)法院“創(chuàng)造性地填補(bǔ)和彌合法律與現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié)，有針對(duì)性地解決現(xiàn)實(shí)難題”①的必然選擇。同時(shí)，征地活動(dòng)極強(qiáng)的政策性、敏感性，又要求法院全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前的司法國(guó)情和司法能力，保

3、持必要的司法克制。因此，有必要在司法能動(dòng)與司法克制之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶?，運(yùn)用靈活務(wù)實(shí)的司法政策，不斷促進(jìn)征地行政爭(zhēng)議的預(yù)防和化解，漸進(jìn)性地推動(dòng)征地活動(dòng)的法治化。圜一、責(zé)任與壓力：征地行政審判現(xiàn)狀進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)征地面積快速增長(zhǎng)，近幾年總量雖有波動(dòng)，但仍保持在高位。在高峰年份(2006年)，僅建設(shè)占用耕地面積就達(dá)到259萬(wàn)公頃。②以地處東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的江蘇省為例征地面積從2002年起呈迅速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)單年的征地面積甚至超過(guò)1999年

4、至2001年三年的總和；后雖因宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整等因素有所回落，但2005年以來(lái)仍保持在每年20萬(wàn)畝左右。~2oo8年之后受?chē)?guó)家應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需加大固定資產(chǎn)投資政策的影響，征地面積又有再次攀升的趨勢(shì)。近年來(lái)征地行政訴訟案件的數(shù)量也大幅增加。仍以江蘇為例全省法院受理的土地行政案件從2002年的203件，激增到高峰年份(2008年)的662件，增長(zhǎng)22611％，而同期一審行政案件總數(shù)僅增長(zhǎng)7534％。土地類(lèi)案件占一審行政案件受案總數(shù)的比

5、例已由2002年的5％左右上升到近幾年的10％左右。這其中相當(dāng)一部分爭(zhēng)議是由征地引起的。這些征地行政案件呈現(xiàn)政策性強(qiáng)、群體性強(qiáng)、社會(huì)影響重大、易受不當(dāng)干擾等特點(diǎn)，利益沖突尖銳，矛盾難以化解，上訴率、申訴率、被告行政機(jī)關(guān)敗訴率均高于各類(lèi)行政案件的平均值，人民法院依法履行審判職責(zé)的壓力和難度極大①王勝?。骸俺浞职l(fā)揮司法能動(dòng)作用，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”，載2010年1月6日《人民法院報(bào)》。②參見(jiàn)國(guó)土資源部2000年至2008年歷年《國(guó)土資源公

6、報(bào)》。載中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部網(wǎng)站http：／／wwwmlrgovcn／zwgk／tjxx／200710／t20071025—89745htm。③根據(jù)江蘇省國(guó)土資源廳發(fā)布的歷年《國(guó)土資源綜合統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》，近年來(lái)江蘇省批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的面積分剮為：2005年1328278公頃，2006年1421229公頃，2007年1357875公頃，2008年1293857公頃。圜奠蘭鱉院形成了兩種意見(jiàn)一種認(rèn)為對(duì)趙建的房屋應(yīng)參照城鎮(zhèn)房屋拆遷補(bǔ)償

7、標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。理由是趙建房屋所在地區(qū)早已城市化土地的性質(zhì)事實(shí)上已變?yōu)槌擎?zhèn)圍有土地。其房屋應(yīng)視為國(guó)有土地上的城鎮(zhèn)房屋適用征地時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。另一種認(rèn)為對(duì)趙建的房屋拆遷安置在性質(zhì)上仍屬于征地拆遷，不應(yīng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定予以補(bǔ)償。理南是農(nóng)村房屋和城市房屋在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、土地管理方式及拆遷安置對(duì)象等方面均有差異，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不具有直接的參照性，否則將會(huì)導(dǎo)致拆遷程序的混亂和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性過(guò)大。對(duì)此

8、，最高法院行政庭在法2005]行他字第5號(hào)《關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》中明確答復(fù)：“行政機(jī)關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征片土地上的原農(nóng)村居民對(duì)房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定，對(duì)房屋所有權(quán)人予以補(bǔ)償安置。”司法實(shí)踐中對(duì)農(nóng)村集體土地征而不用、征而不補(bǔ)，待用地時(shí)才予以拆遷補(bǔ)償?shù)那闆r帶有一定的普遍性。在個(gè)別地區(qū)，甚至出現(xiàn)已經(jīng)給被征地人頒發(fā)國(guó)有土地使用證后，又

9、將證照收回再按照征地程序補(bǔ)償?shù)那闆r。被拆遷人往往也以土地已經(jīng)轉(zhuǎn)為國(guó)有為m，要求適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》予以補(bǔ)償安置。征地拆遷與城市房屋拆遷在補(bǔ)償安置方面的巨大落差，是造成這種現(xiàn)象的主要原因。在有關(guān)法律法規(guī)對(duì)此類(lèi)問(wèn)題的處理并無(wú)明確規(guī)定的情況下，最高法院綜合考量利益衡平。通過(guò)漏洞補(bǔ)充的方式彌補(bǔ)了成文法的不足，在一定程度上消解了法的安定性與社會(huì)變遷性之間的矛盾對(duì)由于土地征而不用、征而不補(bǔ)造成的極端不公進(jìn)行了糾正。征地行政審判中的司法能動(dòng)實(shí)

10、踐，并不僅限于法律解釋、漏洞填補(bǔ)等各種法學(xué)方法和技術(shù)的靈活運(yùn)用訴訟協(xié)調(diào)的大規(guī)模運(yùn)用，對(duì)征地糾紛的妥善化解也起到了不可忽視的積極作用。以江蘇為例，由于現(xiàn)行的法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，各級(jí)法院便將訴訟協(xié)調(diào)作為解決征地糾紛核心性爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)征地糾紛實(shí)質(zhì)性解決的重要手段，將協(xié)調(diào)、和解機(jī)制貫穿征地行政案件審理的全過(guò)程汀蘇高院還制定fI臺(tái)了《關(guān)于行政訴訟協(xié)調(diào)T作的若干意見(jiàn)》，以加強(qiáng)對(duì)行政訴訟協(xié)調(diào)工作的引導(dǎo)和規(guī)范。同時(shí)，各地還積極開(kāi)展行政爭(zhēng)議綜合調(diào)處機(jī)制的

11、試點(diǎn)，爭(zhēng)取各地黨委、政府、基層組織共同參與到征地矛盾的化解丁作中來(lái)。全省法院2006年至2009年審結(jié)的2210件土地行政案件中，有890件經(jīng)過(guò)訴訟協(xié)調(diào)T作以原告撤訴結(jié)案，撤訴率由3357％上升至4583％，大量糾紛通過(guò)訴訟協(xié)調(diào)T作得到實(shí)質(zhì)性化解或階段性緩解，有力地促進(jìn)了案結(jié)事了為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展提供了保障。然而，正如最高法院王勝俊院長(zhǎng)在大力倡導(dǎo)能動(dòng)司法的同時(shí)所強(qiáng)調(diào)的，能動(dòng)司法也必須“遵循司法工作自身的規(guī)律”，確?！耙?guī)范性、公正

12、性和權(quán)威性”①因此征地行政案件審理的司法政策，除了積極鼓勵(lì)能動(dòng)司法之外，也須防止司法權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張。如對(duì)《意見(jiàn)》中有關(guān)“對(duì)于行政裁決和行政確認(rèn)案件，可以在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上直接就行政主體對(duì)原民事性質(zhì)的事項(xiàng)所作出的裁決或確認(rèn)依法作出判決，以減少當(dāng)事人的訴累”的要求，實(shí)踐中就存在幾種截然不同的理解。其中一種意見(jiàn)認(rèn)為，這是變相將人民法院對(duì)行政行為的司法變更權(quán)，由行政處罰擴(kuò)張至行政裁決、行政確認(rèn)。但擴(kuò)張司法變更權(quán)同然是從切實(shí)維護(hù)公民合法權(quán)益、快速有

13、效化解行政糾紛出發(fā)具有重大積極意義，然而豐富和創(chuàng)新行政訴訟裁判方式是否可以突破行政訴訟法的規(guī)定，此類(lèi)變更判決在司法實(shí)踐中如何適用法律和引用條文等問(wèn)題，都值得做進(jìn)一步深入思考。三、司法克制：審判權(quán)力的自律司法克制主義者認(rèn)為，過(guò)度的司法能動(dòng)主義將產(chǎn)生損害法律制度的權(quán)威和安定、缺乏民主基礎(chǔ)、威脅司法獨(dú)立的體制和司法權(quán)威等危害。②而尚未通過(guò)司法的職業(yè)化和統(tǒng)一的司法技術(shù)規(guī)則建立起防范司法專(zhuān)權(quán)和司法任意機(jī)制的我國(guó)法院，特別應(yīng)注意在堅(jiān)持能動(dòng)司法的同時(shí)