從“疑似非法融資”活動(dòng)看民間融資的規(guī)范管理

1、F=i^￡c_戶6rLJ肖蔚(中國人民銀行南昌中心支行，江西南昌330008)摘?。寒?dāng)前一些“疑似非法融資”案的發(fā)生給民間融資的健康發(fā)展投下了陰影。為此，筆者對(duì)當(dāng)前這些“疑似非法融資”活動(dòng)問題進(jìn)行了分析，并提出規(guī)范管理民間融資的相關(guān)政策建議。美曩詞：疑似非法融資；分析；思考中圖分類號(hào)：F8324文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：10093540(2006)0600130002根據(jù)2005年5月發(fā)布的((2004年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》，人民銀行已

2、經(jīng)明確承認(rèn)了民間融資的重要地位，提出要全面認(rèn)識(shí)、正確分析，加強(qiáng)對(duì)民間融資行為的規(guī)范和引導(dǎo)，趨利避害，促進(jìn)其健康發(fā)展。然而，就在央行已對(duì)民間融資正名，各有關(guān)部門也對(duì)民間融資給予正面評(píng)價(jià)的時(shí)候，各地一些“疑似非法融資”活動(dòng)的發(fā)生給民間融資的健康發(fā)展投下了陰影。為此，筆者對(duì)當(dāng)前這些“疑似非法融資”活動(dòng)問題進(jìn)行了分析，并提出相關(guān)政策建議。一、當(dāng)前“疑似非法融資”活動(dòng)的深層原因當(dāng)前商鋪、酒店、造林公司等投資已形成一股熱潮，在各地也出現(xiàn)一些借投資之

3、名行集資之實(shí)的案件，引起了各界關(guān)注，這些“疑似非法融資”活動(dòng)的深層原因是：1宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境的變化，促成民間融資趨旺，而“疑似非法融資”從中泛起。隨著2004年以來國家宏觀調(diào)控措施的逐步實(shí)施，尤其在央行為民間融資持積極態(tài)度后，民間融資發(fā)展前景進(jìn)一步明朗，資金供需兩旺是民間融資存在的內(nèi)因。非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展需要有與之相適應(yīng)的多層次資本市場和多樣化的融資方式，資金供給方在缺乏合規(guī)投資渠道下具有通過民間融資獲取高收益的內(nèi)在沖動(dòng)。尤其是20

4、04年以來，股市低迷，居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)持續(xù)上升，部分被征用土地而獲得補(bǔ)償款的農(nóng)民以及先富起來的私營業(yè)主，將資金投向了獲利較高的民間融資市場，甚至脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作而專門從事民間融資活動(dòng)。商業(yè)銀行信貸管理體制改革是導(dǎo)致民間融資存在的外因。商業(yè)銀行出于控制風(fēng)險(xiǎn)和降低成本的考慮，加強(qiáng)貸款管理，特別是國有商業(yè)銀行實(shí)行信貸集中管理，基層網(wǎng)點(diǎn)大量撤并，對(duì)非盈利縣區(qū)及不良貸款高占比地區(qū)的信貸投放實(shí)行嚴(yán)格控制，國有銀行對(duì)中小民營企業(yè)、縣域經(jīng)濟(jì)信貸支持的弱

5、化為民間融資發(fā)展提供了較大空間。在此同時(shí)，一些“疑似非法融資”2006~6遂行為也乘機(jī)興起，從中牟利。2有關(guān)治理金融“三亂”規(guī)章已顯得不合時(shí)宜。近幾年，在監(jiān)管上采取出問題的時(shí)候就嚴(yán)查，不出問題的時(shí)候就放松的態(tài)度。而目前治理金融“三亂”的主要規(guī)章是在1998年“內(nèi)憂外患”的情況下出臺(tái)的，當(dāng)時(shí)國內(nèi)金融“三亂”問題嚴(yán)重(亂集資、亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù))，國外則是東南亞金融風(fēng)暴的突然爆發(fā)。如今時(shí)過境遷，規(guī)章已顯得不合時(shí)宜。當(dāng)時(shí)國務(wù)院頒布的

6、法規(guī)和人民銀行下發(fā)的規(guī)范性文件對(duì)“非法集資”界定并不是很嚴(yán)格。非法融資之所以難以控制的一個(gè)重要原因就是法律法規(guī)對(duì)正規(guī)民間融資和非法融資的界限沒有明確。除部分明顯違法的屬于非法集資范疇外，這些項(xiàng)目往往處在灰色地帶。依照國務(wù)院1998年發(fā)布施行的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，凡未經(jīng)相關(guān)部門依法批準(zhǔn)，以任何名義向社會(huì)不特定對(duì)象進(jìn)行的非法集資，都屬違法行為。同年，國務(wù)院還轉(zhuǎn)發(fā)了中國人民銀行《整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)

7、施方案》。“兩非”取締辦法和最高法院司法解釋均將是否“經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”作為非法集資與社會(huì)集資、民間融資的主要界定標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上，中小企業(yè)社會(huì)集資絕大多數(shù)是未經(jīng)依法批準(zhǔn)的。據(jù)此，因各種主客觀原因沒有被有關(guān)部門審批的民間融資和社會(huì)集資，可能被劃定為非法集資。民間金融的法制建設(shè)已滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在現(xiàn)行法律制度中，非法集資打擊取締辦法存在明顯缺陷，缺少保護(hù)民間融資的法律，缺少規(guī)范社會(huì)集資的法律法規(guī)。3一些地方政府出于地方和部門利益而采取放

8、縱的態(tài)度。近幾年來各地對(duì)于非法融資在監(jiān)管上采取“出問題就嚴(yán)查，不出問題就放松”的態(tài)度。地方政府的考慮是，過嚴(yán)怕影響地方經(jīng)濟(jì)增長，過松又怕擾亂地方金維普資訊融，釀成社會(huì)問題。尤其去年以來，人民銀行為民間融資松綁正名，一些地方對(duì)民間融資采取“無為而治”的放縱態(tài)度和做法，在一定程度上放松了對(duì)非法集資的監(jiān)管。如果百姓發(fā)現(xiàn)“疑似非法融資”活動(dòng)往往投訴無門。一些地方金融監(jiān)管部門表示不接受個(gè)人投訴，查處要靠地方政府。而各地政府在查處非法融資的標(biāo)準(zhǔn)也不

9、一樣，有嚴(yán)有松。即使是同一地區(qū)，在不同時(shí)期的執(zhí)行力度也不一樣。4正規(guī)金融融資依然偏緊，一些企業(yè)和個(gè)人乘機(jī)進(jìn)行“疑似非法融資”活動(dòng)。民間融資在發(fā)展中呈現(xiàn)出“半公開化或公開化”的新特點(diǎn)，商業(yè)銀行個(gè)人委托貸款業(yè)務(wù)的推出和宏觀調(diào)控措施實(shí)施后，中小民營企業(yè)資金的緊張客觀上促使民間融資更為活躍，用于生產(chǎn)投資、商貿(mào)活動(dòng)的大額民間融資時(shí)有發(fā)生，民間融資行為逐漸得到公眾的認(rèn)同，轉(zhuǎn)向半公開化或公開化。而正規(guī)金融融資依然“緊俏”，中小民營企業(yè)“貸款難”、縣域

10、經(jīng)濟(jì)的信貸投入“萎縮”的問題依舊，但一些企業(yè)也乘機(jī)開始進(jìn)行“疑似非法融資”活動(dòng)，以致此類事件屢屢發(fā)生。5監(jiān)管主體的缺位和金融法規(guī)的含糊，致使非法集資的執(zhí)法主體存在較大的“模糊性”。監(jiān)管者不明確是非法融資層出不窮的重要原因。在20o3年前，非法集資活動(dòng)由央行監(jiān)管，但20o3年4月央行機(jī)構(gòu)改革，分拆出了銀監(jiān)會(huì)，之后一段時(shí)間，非法融資監(jiān)管者未及時(shí)明確。由于新修訂的《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》沒有明確對(duì)非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理職能，致

11、使非法集資的執(zhí)法主體存在較大的“模糊性”。盡管國務(wù)院已明確由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)非法集資的認(rèn)定、查處和取締及相關(guān)的組織協(xié)調(diào)工作，但對(duì)社會(huì)集資如何審批、審批標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)非法集資認(rèn)定的依據(jù)等問題，尚沒有從法律層面上加以解決。據(jù)地方銀監(jiān)局的反映，目前銀監(jiān)局明確的監(jiān)管權(quán)力限于轄區(qū)內(nèi)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，檢查作為非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)有困難。在20o3年前，非法集資活動(dòng)的處理程序?yàn)椋合扔扇嗣胥y行調(diào)查核實(shí)，然后提請公安部門立案偵查。2003年4月人民銀行分拆出銀

12、監(jiān)會(huì)之后，雖然人民銀行和銀監(jiān)會(huì)都表示此事由銀監(jiān)會(huì)主管，但在實(shí)際操作中一直沒有明確。二、全面正視民間融資的利弊。積極防范“疑似非法融資”活動(dòng)的幾點(diǎn)政策建議為促進(jìn)民間融資健康發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)資金融通，減少非法集資行為蔓延xl社會(huì)金融秩序造成不良的影響。1盡快制定和出臺(tái)專門的民間融資管理辦法。國家應(yīng)該盡快完善立法，明確界定非法吸收公眾存款和FinanciaIFum民間借貸的政策，引導(dǎo)民間融資公開登記，規(guī)范民間融資合

13、規(guī)經(jīng)營。這樣，將民間融資從目前的壓制性管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉龀中怨芾?，引?dǎo)其從“地下”轉(zhuǎn)入“地上”，保護(hù)合約雙方的正當(dāng)權(quán)益，促使其逐步走向契約化和規(guī)范化軌道，以免非法集資行為蔓延對(duì)金融秩序造成影響。2盡快建立和完善民間融資監(jiān)管體制。明確界定央行、銀監(jiān)、工商和公安等部門的職責(zé)、權(quán)限與義務(wù)劃分，制定對(duì)非法集資的認(rèn)定、查處和取締及相關(guān)的組織協(xié)調(diào)工作程序。在對(duì)待非法集資問題上，應(yīng)明確地方政府對(duì)民間融資行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)等相關(guān)的監(jiān)管義務(wù)，列入政績考核體系，

14、引導(dǎo)和激勵(lì)地方處理好經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)金融穩(wěn)定關(guān)系，趨利避害，促進(jìn)民間融資活動(dòng)的健康發(fā)展。3積極改善信貸服務(wù)質(zhì)量，創(chuàng)新融資機(jī)制，拓展投資領(lǐng)域。通過深化金融體制改革，要進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理體制，簡化貸款手續(xù)，解決民營經(jīng)濟(jì)及農(nóng)戶貸款難等具體問題。要充分利用金融機(jī)構(gòu)的投融資有利條件，適當(dāng)介入民間融資領(lǐng)域，鼓勵(lì)多種形式的金融創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)中小民營企業(yè)、縣域經(jīng)濟(jì)的信貸投入，取消限制民間資本投資領(lǐng)域的不合理規(guī)定，切實(shí)為民間資本投資創(chuàng)造更為有利的條

15、件。4加強(qiáng)對(duì)民間融資監(jiān)管約束，積極探索建立和完善民問融資監(jiān)測通報(bào)制度。一是明確主管部門職責(zé)，從中央到地方都應(yīng)盡快指定專門機(jī)構(gòu)，建立人民銀行、銀監(jiān)會(huì)與政府部門間負(fù)責(zé)民間融資管理的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，共同規(guī)范民間融資，促進(jìn)社會(huì)投融資效率的進(jìn)一步提高。二是建立民間融資監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)掌握各地民間融資情況，并根據(jù)民間融資的動(dòng)態(tài)和走向，采取相應(yīng)措施。5，積極向社會(huì)各界普及金融知識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。各級(jí)人民銀行和銀行監(jiān)管等金融管理部門從過去已發(fā)生

16、的事件中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極向地方政府、部門、企業(yè)和廣大群眾普及金融知識(shí)，增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)金融意識(shí)。積極宣傳解釋非法設(shè)立金融機(jī)構(gòu)、非法辦理金融業(yè)務(wù)是違法的，這種現(xiàn)象的存在和發(fā)展，將給整個(gè)金融業(yè)的安全穩(wěn)定和社會(huì)安定帶來負(fù)面影響，使社會(huì)各界統(tǒng)一認(rèn)識(shí)到非法金融活動(dòng)的危害性，取得廣泛的理解和支持，從而有效地提高整個(gè)社會(huì)的金融IrXl險(xiǎn)防范意識(shí)?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】【l】文婧，趙江山北京官園市場高回報(bào)方案疑竇叢生【N】經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，20o6—2—8【2】中國人