重塑公務(wù)員隊伍的激勵體系

1、1重塑公務(wù)員隊伍的激勵體系重塑公務(wù)員隊伍的激勵體系——兼論央地關(guān)系的改善兼論央地關(guān)系的改善聶輝華?摘要摘要：中共十八大以來，中央和地方的關(guān)系發(fā)生了調(diào)整，在國家治理方面發(fā)生了一些變化：第一，治理架構(gòu)從過去的M型轉(zhuǎn)向以M型為主同時強化U型特征，行政化的高壓督導(dǎo)模式使得基層執(zhí)行力度空前加強；第二，社會問題頻繁爆發(fā)，政績考核開始呈現(xiàn)明顯的多元化；第三，經(jīng)濟由高速增長進入中速增長區(qū)間，支撐公務(wù)員薪酬的地方財力在支出剛性下已顯不足。在上述背景下，公

2、務(wù)員群體的激勵出現(xiàn)了一些扭曲，這包括：懶政和怠政、形式主義和官僚主義，教條主義，刁難和腐敗，人才流失。因此，有必要對公務(wù)員隊伍的激勵體系進行改革，以適應(yīng)新形勢下的工作需要。我們建議：第一，在央地關(guān)系方面，繼續(xù)推進放權(quán)，發(fā)揮地方積極性；第二，在公務(wù)員薪酬體系方面，建立法治化、與市場接軌的激勵機制；第三，在績效考核方面，突出重點，綜合評估，慎用“一票否決”；第四，在約束權(quán)力方面，以法治原則界定政府與市場的邊界；第五，在容錯機制方面，確立有限

3、責任、精準問責的科學理念。關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞：公務(wù)員，激勵，懶政，中央，地方一、央地關(guān)系嬗變改變了公務(wù)員隊伍的激勵體系一、央地關(guān)系嬗變改變了公務(wù)員隊伍的激勵體系與西方國家不同，中國在經(jīng)濟發(fā)展方面最大的特色之一就是政府發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用，而且中國政府的官僚體系本身也具有鮮明的特色。因此，要理解中國經(jīng)濟，首先要理解中國的官僚體系，或者說公務(wù)員體系。因此，要進一步推動中國經(jīng)濟可持續(xù)增長，要推進全面深化改革，就必須解決公務(wù)員的激勵問題。本報告將在中央和地

4、方關(guān)系的宏大背景下，剖析當前中國公務(wù)員體系的激勵問題，并提出相應(yīng)的對策建議。自秦朝以來，中國就是一個中央集權(quán)的國家。中央政權(quán)的目的是維持國家的持久。中國地域廣大，差異性很大，交通不便，因此為了維持統(tǒng)一的中央權(quán)威，中央政權(quán)會盡量減少地區(qū)差異（黃仁宇，2001）。在經(jīng)濟政策上，中央政權(quán)會鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，打壓手工業(yè)和對外貿(mào)易，后者會導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異，從而打破地區(qū)平衡；在法律法規(guī)上，中央政權(quán)提倡簡明與劃一，實行“一刀切”的政策而不顧地方差異。

5、（一）十八大之前的央地關(guān)系以及治理特點（一）十八大之前的央地關(guān)系以及治理特點毛澤東曾說，“百代皆行秦政治”。中國古代大一統(tǒng)的政治體系一直沿襲至今，并且不斷發(fā)展完善。如今，一個典型的中國政府體系由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府構(gòu)成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄村莊。每一級政府都管理兩類主要機構(gòu)：一類是下屬的部委辦局等組成部門，另一類是下級行政轄區(qū)的政府。在目前的體制下，中國政府的組織架構(gòu)類似于企業(yè)的事業(yè)部制（M型），即每個下級行政轄區(qū)擁有比較完整的機構(gòu)以及相對

6、獨立的職能，相當于一個獨立核算的利潤中心（俗稱“塊塊”），它們都歸上級政府“領(lǐng)導(dǎo)”，這種體制也叫屬地管理體制。與此同時，每級政府的職能部門（俗稱“條條”）又負責“指導(dǎo)”對應(yīng)的下級政府的職能部門，并且有少數(shù)部門（例如國稅、煤監(jiān)、海關(guān)、銀行）實行自上而下的垂直管理。實行垂直管理的體制類似于企業(yè)的職能制（U型），但實行垂直管理的部門通常是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即以上級部門領(lǐng)導(dǎo)為主、地方政府領(lǐng)導(dǎo)為輔。我們假設(shè)一級政府有兩個組成部門（例如農(nóng)業(yè)部、國稅總局

7、），兩個下屬行政轄區(qū)的政府（河北省、山東?。敲次覀兛梢杂脠D1簡明地表示中國的政府架構(gòu)，其中實線表示領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，虛線表示指導(dǎo)關(guān)系。除了政府，更重要的機構(gòu)是中國共產(chǎn)黨的各級委員會，其機構(gòu)設(shè)置也與圖1類似，并?聶輝華，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長、經(jīng)濟學院教授。本文系教育部重大課題攻關(guān)項目《深化“放管服”改革促進營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化研究》的階段性成果之一。文責自負。3府必須回應(yīng)公民對各類責任事故的不滿，尤其是當媒體廣泛報道了某個責

8、任事故之后。上述三個因素導(dǎo)致了對地方政府及其官員的問責具有較大的隨機性、主觀性和臨時性，從而形成了運動式治理的基本特征。這些運動式治理包括但不限于：反腐敗、打黑除惡、掃黃打非、整治黑車、清理小產(chǎn)權(quán)房、“保衛(wèi)藍天行動”，等等。在實施運動式治理時，地方政府往往調(diào)動所有相關(guān)部門的力量，從組織、宣傳、警力、財政、法律等多個方面入手，成立指揮部，以準軍事化的方式聯(lián)合行動。這些運動式治理具有幾個明顯的共同特征（唐賢興，2009）：第一，任務(wù)是臨時性