清末東三省清理財政研究.pdf

1、財政是庶政之基,因此財政改革成為清末實行憲政的基礎;而旨在集中財權、構建財政制度的清理財政又成為財政改革的初基。東三省地區(qū)由于特殊的地位倍受各方關注,而嚴重的內(nèi)憂外患,使得清政府不得不對其進行改制。東三省省制的確立有著重要的意義,也成為其清理財政的背景之一。而此時東三省的財政由于種種原因導致收支嚴重不敷,并且體系混亂。從全國和東三省的情形看,都有進行清理財政的必要。
　　 作為清理財政的運行機構,東三省的清理財政局是在督撫督飭下

2、,由度支使主持建立,由度支部派譴的正副監(jiān)理官和本省司道等人員組成,實行分科治事,有嚴格的經(jīng)費來源及運作規(guī)則,專管清理財政事宜,負有稽核全省出入確數(shù)、改良收支方法及調(diào)查該省財政一切沿革利弊之權。該局在實際運行中會與各方面,如度支部、督撫、府廳州縣和諮議局等產(chǎn)生交集,特別是度支部和督撫分別通過多種途徑,特別是通過監(jiān)理官和度支使來實現(xiàn)對清理財政局的掌控。另外,三省清理財政局之間也需要協(xié)調(diào)運作。
　　 財政確數(shù)的調(diào)查是清理財政的初基工作

3、。東三省財政確數(shù)的調(diào)查主要是對存在于經(jīng)制之外而不被中央所知曉的外銷和規(guī)費的清查。因為舊有的財政奏銷制度太過僵化及事權與財權嚴重不平衡等原因而形成了外銷和規(guī)費。中央對東三省外銷規(guī)費等款項無從知曉,而東三省督撫對于各州縣的款項也不盡知。因此,為了各自的利益,在中央與東三省、省與府廳州縣之間出現(xiàn)逐級清查、逐級隱匿的較量,使得財政的清理撲朔迷離、困難重重。而對于由度支部派遣到東三省清理財政的監(jiān)理官來說,就處于多重困境之中。由于制度設計的缺陷、人

4、事關系的糾葛等因素的牽絆,使得監(jiān)理官權限不明,身份尷尬,處于中央與地方矛盾的風口浪尖之上,處于利益糾結、政見相異、派系紛爭的漩渦之中。
　　 預算制度是近代財政制度的重要組成部分,清理財政是以預算的實行為歸依。東三省提前試辦了省預算,并為全國預算的制定奠定了基礎。全國預算的制定和實施中,為了盡可能地維持和擴充自身的利益,在度支部、行省、府廳州縣各行政層級之間出現(xiàn)了相互討價還價、爭取利益最大化的局面。同時還出現(xiàn)了行政權與立法權的沖

5、突。由于各方都固守自身利益,使得預算形同虛設,影響了預算的權威性。
　　 國地稅的劃分,不僅可以厘清中央與地方政府之間的財政關系,還有利于全國預算的最終確立,是構建財政制度的重要步驟,因此成為清理財政的重要內(nèi)容。東三省在改制前后及清理財政過程中對稅收進行整頓,并取得了顯著成效,為國地稅的劃分做了準備。東三省督撫在稅收層級的討論中有明顯維持省財政稅收的意圖,甚至明確提出預留省稅,但是度支部是想通過兩稅的劃分加強中央的財權和收入,而

6、府廳州縣等也想借此固守自身的利益。三省清理財政局明確提出省稅的層級,引發(fā)了各方對省稅的討論和爭執(zhí)。
　　 財政的清理包括對財政秩序的整頓,并且清理財政是由現(xiàn)有官員米執(zhí)行,因此,關系到財政秩序整頓的一些吏治問題,如厘定公費、裁員減薪和整頓官員財政腐敗等,在清理財政的過程中就有了整頓財政和刷新吏治的雙重意義,也成為清理財政的題中應有之義。
　　 清理財政是財政改革的基礎,是清末全方位改革的重要組成部分,因此,它并不單是財政問