行政強制法解讀二-姜明安

1、《行政強制法》解讀,姜 明 安,北京大學憲法與行政法研究中心,2,擬解讀的問題,1、《行政強制法》的立法過程 2、《行政強制法》的立法目的、適用范圍與基本原則 3、行政強制的種類與設定 4、行政機關實施行政強制的程序 5、行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的程序 6、行政強制違法的法律責任與救濟,北京大學憲法與行政法研究中心,3,一、 《行政強制法》的立法過程,1988年，國務院啟動《行政強制執(zhí)行條例》的起草1996

2、年，行政立法組啟動《行政強制法》試擬稿起草1999年，人大法工委啟動《行政強制法》草案起草2005年，十屆全國人大常委會第19次會議一審2007年，十屆全國人大常委會第30次會議二審2009年，十一屆全國人大常委會第10次會議三審2011年，十一屆全國人大常委會第20次會議四審2011年，十一屆全國人大常委會第21次會議通過,該法為什么經歷了那么長的立法過程？,1、該法涉及公權與私權的平衡，涉及特定相對人權益、自由、安全與他

3、人、社會公眾的權益、自由、安全的平衡，此種平衡很難拿捏，必須填之又慎； 2、該法涉及行政機關和司法機關的權力配置的調整或重構，各方在立法過程中博弈不斷； 3、該法旨在加強對行政強制權的限制、控制和規(guī)范，這不能不影響有關執(zhí)法部門、執(zhí)法者的利益，從而必然會遇到各種有形或無形的阻力； 4、學者和實務界對該法涉及的重大問題存在不同觀點和主張，存在較多爭議。,北京大學憲法與行政法研究中心

4、,4,該法五次審議涉及的主要問題,一審稿： 1、確立體系：七章（第3、4 章各設三節(jié)） 2、確定調整范圍 3、確定強制種類方式 4、確定設定權 5、確定實施行政強制措施程序 6、確定行政強制執(zhí)行制度,北京大學憲法與行政法研究中心,5,二審稿： 1、增加解除限制人身自由的規(guī)定 2、加處罰款或滯納金的“封頂” 3、禁止超范圍查封、扣押財物 4、增加法院受理申請強

5、執(zhí)的期限規(guī)定 5、增設不得在夜間、節(jié)假日強執(zhí)和采取斷水、電、熱、氣迫使履行的規(guī)定,北京大學憲法與行政法研究中心,6,三審稿： 1、增加設定程序中的公眾參與、論證評估程序 2、確定行政強制措施實施權不得委托 3、增設查詢企業(yè)帳簿交易記錄不得影響其正常生產 經營活動，并保守其商業(yè)秘密的規(guī)定 4、增設查扣不及于生活必需品和錯執(zhí)返還賠償?shù)囊?guī)定 5、增加執(zhí)行協(xié)議的內容（分階段履

6、行，當事人采取 補救措施的可減免加處的罰款或滯納金等） 6、取消進入住宅、營業(yè)場所特別程序 7、減少對法規(guī)設定權的限制（“且”改“或者”）,北京大學憲法與行政法研究中心,7,北京大學憲法與行政法研究中心,8,四審稿： 1、恢復 對法規(guī)設定權的限制（“或者”改“且”） 2、增加行政法規(guī)的授權設定權 3、賦予城管等相對集中處罰權機構相應強制權 4、限制了代履行的范圍、方式

7、 5、增設在五種情形下應解除查封扣押的規(guī)定 6、增設延長查扣凍應及時告知和說明理由的規(guī)定,五審： 1、進一步增加公民對設定權的參與：可向設定機關提出意見建議，有關機關應研究論證反饋 2、刪去“申請法院強執(zhí)，法院裁定強執(zhí)的，由法院執(zhí)行”的規(guī)定 3、增設“其他違法實施行政強制情形”的法律責任 4、確立違法給相對人造成損失賠償?shù)膶ｉT條款,北京大學憲法與行政法研究中心,9,北京大學憲法與行政法研

8、究中心,10,二、《行政強制法》的立法目的、適用范圍與基本原則,（一）立 法 目 的： 1、長時期以來，行政強制存在嚴重的“亂”“濫”、“軟”，為保障人權和保護公民法人及其他組織的合法權益，需要制定《行政強制法》。 2、行政強制的“亂”、“濫” “軟” ，嚴重影響了社會主義市場經濟秩序，為規(guī)范行政強制行為，維護市場經濟秩序，需要制定《行政強制法》。,北京大學憲法與行政法研究中心,11,3、行政強制的“

9、亂”和 “濫”，嚴重影響了人民政府和人民法院的形象，為完善行政強制法制，改善人民政府和人民法院在人民心目中的形象 ，需要制定《行政強制法》。4、行政強制的“亂”和 “濫”，導致了嚴重的濫權和行政侵權，為防止濫權和行政侵權，維護社會和諧穩(wěn)定 ，需要制定《行政強制法》。5、制定行政程序法典是完善社會主義法律體系，建設法治政府的必須，為制定行政程序法典提供基礎和積累經驗，需要制定《行政強制法》。,（二）適用范圍：行政強制的設定和實施

10、 行政強制措施：行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。 行政強制執(zhí)行：行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。,北京大學憲法與行政法研究中心,12,《行政強制法》排除適用下述行政強制行為：

11、 1、發(fā)生或者即將發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施； 2、行政機關采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施、進出境貨物強制性技術監(jiān)控措施。 這些行政強制適用有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定。,北京大學憲法與行政法研究中心,13,北京大學憲法與行政法研究中心,14,（三）行政強制設定和實施的基本原則,1、法定原則：行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條

12、件和程序（權限：法律；范圍、條件：法律、法規(guī)；程序：法律、法規(guī)、規(guī)章）2、比例原則：行政強制的設定和實施，應當適當，采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制（必要性、適當性、比例性）3、教育與強制相結合原則：實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合（先教育，后強制；目的達，不強制）,4、平衡原則：保障行政權有效實施，維護公共利益和社會秩序，保護社會公眾權益與保障行政相對人合法權益的統(tǒng)一、平衡。5 、正當法律程序

13、原則：行政機關及其工作人員不得利用強制為單位、個人謀利；實施行政強制應當說明理由，聽取相對人陳述、申辯。6、救濟原則：相對人不服行政強制，有權申請復議和提起訴訟，因違法強制受到損害的，有權依法要求賠償,北京大學憲法與行政法研究中心,15,北京大學憲法與行政法研究中心,16,三、行政強制的種類與設定,（一）行政強制措施的種類 1、限制公民人身自由； 2、查封場所、設施或者財物； 3、扣

14、押財物； 4、凍結存款、匯款； 5、其他行政強制措施。,（二）行政強制執(zhí)行的種類,1、加處罰款或者滯納金（執(zhí)行罰、罰鍰）；2、劃撥存款、匯款；3、拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或財物；4、排除妨礙、恢復原狀；5、代履行（代執(zhí)行）6、其他強制執(zhí)行方式,北京大學憲法與行政法研究中心,17,（三）行政強制的設定,設定權配置的爭議問題： 國務院及其部委應不應有行政強制設定權？

15、 地方應不應有行政強制設定權？ 地方如應授予行政強制設定權，應授予 多大范圍？是應由地方性法規(guī)設定 還是地方政府規(guī)章設定？如二者都 有設定權，如何分配？,北京大學憲法與行政法研究中心,18,北京大學憲法與行政法研究中心,19,比較行政處罰與行政許可設定權的配置,行政處罰設定權： 國務院

16、：可以行政法規(guī)設定除限制人身自由以外的 行政處罰。國務院部委：可以規(guī)章設定警告、罰款（限額由 國務院規(guī)定）。地方人大：可以地方性法規(guī)設定除限制人身自由、 吊銷營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。地方政府：可以規(guī)章設定警告、罰款（限額由 地方人大常委會規(guī)定）。,北京大學憲法與行政法研

17、究中心,20,行政許可設定權：國務院：尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定所有法定范圍的行政許可；決定可設定臨時性行政許可。國務院部委：不得以規(guī)章設定任何行政許可地方人大：尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定除資格、資質、企業(yè)、組織設立登記及其前置性行政許可以外的行政許可。地方政府：可以規(guī)章設定臨時性行政許可（一年后失效或提請制定地方性法規(guī)）。,北京大學憲法與行政法研究中心,21,《行政強制法》規(guī)定的設定權配置,國務

18、院：尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，或者雖已制定法律，但法律中未設定行政強制措施，且法律規(guī)定特定事項 由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的，行政法規(guī)可以設定除限制公民人身自由、凍結存款、匯款和應由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。 行政法規(guī)不得設定行政強制執(zhí)行。 國務院部委：不得以規(guī)章設定任何行政強制。,地方人大：尚未制定法律，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設定查封場所、設

19、施或財物、 扣押財物兩項行政強制措施。 地方性法規(guī)不得設定行政強制執(zhí)行。地方政府：不得以規(guī)章設定任何行政強制。其他任何規(guī)范性文件均不得設定任何行政強制。,北京大學憲法與行政法研究中心,22,北京大學憲法與行政法研究中心,23,四、行政機關實施行政強制的程序,（一）行政機關實施行政強制措施程序的一般規(guī)則： 1、違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可不實施強制。 2、行政強制措施由法定行政機關在法定職權

20、范圍內實施，不得委托。但行使相對集中行政處罰權的行政機關可實施與行政處罰權有關的行政強制措施。,3、嚴循程序：報告批準；2人以上實施；出示證件；通知當事人到場（當事人不到場的，邀請見證人到場）；告知理由、依據(jù)、權利和救濟途徑；聽取陳述申辯；制作現(xiàn)場筆錄等（第18條）。 4、緊急情況當場強制24小時內報告，補辦手續(xù)。,北京大學憲法與行政法研究中心,24,北京大學憲法與行政法研究中心,25,（二）實施行政強制措施的具體程序,

21、1、限制公民人身自由的特別程序（第20條）2、涉嫌犯罪移送程序（第21條 ）3、查封、扣押的特別要求（限于涉案場所、設施或財物；不得重復查封；制作和交付決定書及清單；查封扣押期一般不超30日；不應或不需查封扣押的應立即解除；造成損失應補償?shù)?。見?2—28條）,4、凍結的特別要求（只限法定行政機關實施；凍結存款匯款一般限30日，30日后不批準延長的應作出解凍決定。見第29—32條 ）,北京大學憲法與行政法研究中心,26,北

22、京大學憲法與行政法研究中心,27,（三）行政機關實施行政強制執(zhí)行的程序,1、行政強制執(zhí)行的一般規(guī)則： 事先書面摧告（第35條） 當事人陳述申辯（第36條） 作出強制執(zhí)行決定并交付或送達（第37--38條） 中止執(zhí)行與終結執(zhí)行 （第39--40條） 可與當事人達成執(zhí)行協(xié)議（第42條） 一般不得夜間或節(jié)假日執(zhí)行；不得以停水、電、熱、氣等方式迫使當事人履行（第43條）

23、 違建在限期后可依法強拆 （第44條）,北京大學憲法與行政法研究中心,28,2、金錢給付義務的執(zhí)行,（1）依法加處罰款或滯納金不得超出原給付義務數(shù)額（第45條） （2）執(zhí)行罰超30日后可行政強制執(zhí)行（可查封、扣押、凍結），沒有執(zhí)行權的行政機關應申請法院執(zhí)行，但對當事人不復議、訴訟，經催告仍不履行的，可拍賣原查封、扣押的財物（第46條）,（3）劃撥由法定行政機關決定后通知金融機構實施 （第47條）

24、（4）劃撥、拍賣和依法處理所得款項上繳國庫或劃入財政專戶 ，不得截留、私分或變相私分（第48條）,北京大學憲法與行政法研究中心,29,北京大學憲法與行政法研究中心,30,3、代履行,（1）當事人不履行排除妨礙、恢復原狀等義務，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關可代履行，或委托沒有利害關系的第三人代履行（第50條） ； （2）代履行決定應送達當事人；代履行3日前催告當事

25、人，其自履行的，停止代履行；,（3）代履行不得采用暴力、及其他非法方式， （4）代履行費用按成本合理確定； （5）清除道路、河道、航道或公共場所的遺灑物、障礙物或污染物，可即時代履行（第52條）,北京大學憲法與行政法研究中心,31,北京大學憲法與行政法研究中心,32,五、行政機關申請人民法院強制執(zhí)行程序,1、當事人在法定期限內不申請救濟，又不履行行政決定，無自行執(zhí)行權的行政機關可依法申請法院強制執(zhí)行（第53條）；

26、 2、行政機關申請前應催告當事人自履行，催告10日后當事人仍不履行的，方申請法院（所在地有管轄權法院、不動產所在地法院）執(zhí)行（第54條）；,3、法院接到申請后5日內作出受理或不予受理裁定，對不予受理裁定，行政機關可向上一級法院申請復議（第56條）； 4、法院對申請進行書面審查，7日內作出執(zhí)行裁定（第57條）； 5、法院對明顯缺乏事實根據(jù)、法律法規(guī)依據(jù)、其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的，應自受

27、理后30日內在聽取雙方意見后作出是否執(zhí)行的裁定.對不予執(zhí)行裁定，行政機關可向上一級法院申請復議（第58條）。,北京大學憲法與行政法研究中心,33,6、緊急情況行政機關可申請法院立即執(zhí)行，經院長批準5日內執(zhí)行（第59條 ） 7、執(zhí)行費由被執(zhí)行人承擔，行政機關不繳納申請費. 劃撥、拍賣和依法處理所得款項上繳國庫或劃入財政專戶 ，不得截留、私分或變相私分（第60條 ）,北京大學憲法與行政法研究中心,34,六、行政強制違法的法

28、律責任與救濟,1、行政強制違法的法律責任 （1）違法、野蠻強制責任（第61條） （2）在強制過程中違法 責任（第62條） （3）在強制過程中私分 、變相私分、侵占、謀取私利責任（第63-64條） （4）金融機構及相關機關責任 （第65-66條） （5）人民法院責任 （第67條）,北京大學憲法與行政法研究中心,35,2、行政強制違法的救濟,行政相對人認為行政強制行為違法，侵犯其合法權益，有權申請復議和提起行政訴訟，