宋才發(fā)土地流轉(zhuǎn)中耕地保護(hù)的法律問題探討

1、1宋才發(fā)：土地流轉(zhuǎn)中耕地保護(hù)的法律問題探討宋才發(fā)：土地流轉(zhuǎn)中耕地保護(hù)的法律問題探討土地流轉(zhuǎn)中耕地保護(hù)的法律問題探討土地流轉(zhuǎn)中耕地保護(hù)的法律問題探討馬國輝宋才宋才發(fā)?（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081）摘要土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)對承包土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利的重要方式之一。土地流轉(zhuǎn)必須保證農(nóng)地用途不改變，土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本底線不突破，必須強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。要深化農(nóng)村土地管理制度改革，落實(shí)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡制度，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的基本

2、農(nóng)田，注重維護(hù)耕地保護(hù)者的合法權(quán)益。關(guān)鍵詞關(guān)鍵詞土地流轉(zhuǎn)；耕地保護(hù)；占補(bǔ)平衡；基本農(nóng)田土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)部的農(nóng)戶或者其他經(jīng)濟(jì)組織的行為，是土地承包者實(shí)現(xiàn)對承包土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種方式。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要賦予農(nóng)民對其所承包的土地依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，依法享有承包土地合法流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)利，允許并鼓勵(lì)農(nóng)民以

3、其承包土地經(jīng)營權(quán)入股的方式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。本文擬就土地流轉(zhuǎn)中耕地保護(hù)的相關(guān)法律問題略陳管見。一、在土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)耕地的制度性安排一、在土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)耕地的制度性安排土地流轉(zhuǎn)必須保證農(nóng)地用途不改變。推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的和出發(fā)點(diǎn)是為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，重點(diǎn)是支持和鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)。盡管國家取消了農(nóng)業(yè)稅并且以最低收購保護(hù)價(jià)保護(hù)

4、農(nóng)民的種糧積極性，但是仍然無法抵消化肥、農(nóng)藥、種子價(jià)格連年上漲帶來的負(fù)面效應(yīng)。由于種植糧食的比較效益偏低，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向具有不可避免性。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2013年底全國共流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包耕地3.4億畝，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積在50畝以上的個(gè)體專業(yè)大戶，首次實(shí)現(xiàn)并突破287萬戶，家庭農(nóng)場的數(shù)量也首次超過87萬個(gè)①。與此同時(shí)我們也必須清醒地看到，一些地方確實(shí)出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”的傾向。譬如，有少數(shù)地方通過土地流

5、轉(zhuǎn)方式，以觀光園、生態(tài)園等形式改頭換面地把農(nóng)地改做其他用途。因而各級地方政府一定要堅(jiān)持嚴(yán)格的土地用途管制政策，嚴(yán)禁破壞農(nóng)用地、圈占閑置可利用土地、撂荒耕地，對違法違規(guī)圈地行為要依法予以嚴(yán)厲打擊，確保13億中國人飯碗的耕地面積不減少。中央政府極力推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不是為了盲目地鼓勵(lì)工商資本到農(nóng)村去隨意圈地，從一開始就提出要對工商業(yè)租賃農(nóng)戶承包地設(shè)置嚴(yán)格的門檻①。但是有些地方也確實(shí)出現(xiàn)了?作者簡介作者簡介馬國輝（1982—），苗族

6、，貴州省遵義市人，中央民族大學(xué)法學(xué)院2012級在讀博士生，研究方向?yàn)椤懊褡宓貐^(qū)經(jīng)濟(jì)法律制度研究”。宋才發(fā)（1953—），漢族，湖北省武穴市人，法學(xué)博士，中央民族大學(xué)原法學(xué)院院長、國家二級教授，博士生導(dǎo)師，主要從事民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)法律制度研究?；痦?xiàng)目：基金項(xiàng)目：論文為宋才發(fā)主持的國家“985工程”中央民族大學(xué)第三期建設(shè)重點(diǎn)立項(xiàng)項(xiàng)目：民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)法律制度研究（項(xiàng)目編號：CUN98532）；2013年度國家社科基金項(xiàng)目：民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的

7、可持續(xù)發(fā)展問題研究（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：13BMZ076）的研究成果之一。①截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)的比例達(dá)到26%，比2008年底提高17.1個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)營面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬個(gè)。李慧.土地如何“轉(zhuǎn)”起來[N].光明日報(bào)20140324(10).3抉擇權(quán)，實(shí)實(shí)在在地維護(hù)千百萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法土地權(quán)益。無論農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度如何改革？無論農(nóng)村土地如

8、何流轉(zhuǎn)？只有始終堅(jiān)持農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本底線不動(dòng)搖，才能夠確保農(nóng)民的根本利益不受侵犯和社會(huì)的長治久安。強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)對土地需求呈剛性增長，加上各類違法違規(guī)占用耕地屢禁不止，補(bǔ)償耕地又缺乏持續(xù)后勁，堅(jiān)守18億畝“紅線地”的壓力將成為一種常態(tài)，必須切實(shí)建立起有效的耕地保護(hù)長效機(jī)制，堅(jiān)定不移地實(shí)施最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，像珍惜眼珠子一樣愛護(hù)每一寸耕地。各級地方政府一定要按照國

9、家制定出臺(tái)的“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展的總體目標(biāo)和具體要求，進(jìn)一步科學(xué)合理地修改、調(diào)整原有的“土地利用總體規(guī)劃”，明確地界定中小城市能夠開發(fā)拓展的具體邊界、劃定不可逾越的“永久基本農(nóng)田”和實(shí)施“生態(tài)保護(hù)”的紅線，依法強(qiáng)化“土地利用總體規(guī)劃”的硬約束；一定要嚴(yán)格控制中小城市建設(shè)用地的規(guī)模，做到盡量避讓優(yōu)質(zhì)耕地，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)性、約束性作用。各級地方政府要進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)占用耕地的審批制度，凡屬不符合“土地利用總體規(guī)劃”具體要求的，不符合“耕

10、地占補(bǔ)平衡”驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和置換條件的，不符合國家法律法規(guī)規(guī)定的“征地補(bǔ)償安置政策”的，以及不符合國家規(guī)定的“用地標(biāo)準(zhǔn)”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”和“供地政策”的建設(shè)項(xiàng)目，一律不得通過建設(shè)用地預(yù)審。各級地方政府一定要嚴(yán)格執(zhí)行“以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占”的建設(shè)用地規(guī)定，引導(dǎo)各類在建項(xiàng)目和即將動(dòng)工建設(shè)項(xiàng)目不占用或者少占用耕地。各級地方政府一定要充分利用國家頒布的“農(nóng)用地分等定級”的標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法，充分利用已有的土壤地質(zhì)普查狀況、調(diào)查測評分析成果，進(jìn)一步完善現(xiàn)有

11、耕地和后備耕地資源質(zhì)量等級的評定工作。各級政府在嚴(yán)格劃定和依法保護(hù)“永久基本農(nóng)田”的進(jìn)程中，任何單位和個(gè)人不得擅自改變業(yè)已劃定的基本農(nóng)田布局，不得擅自降低基本農(nóng)田的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不得擅自占用或者改變基本農(nóng)田的法定用途。凡屬符合法定條件、“用地標(biāo)準(zhǔn)”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策”和“供地政策”的建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)的過程中確需占用或者改變基本農(nóng)田格局的，必須嚴(yán)格按照程序規(guī)定報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并且做到優(yōu)先將同等面積的優(yōu)質(zhì)耕地補(bǔ)劃為基本農(nóng)田。所以，《關(guān)于強(qiáng)化管控落

12、實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》明確要求，凡屬農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)準(zhǔn)備實(shí)施流轉(zhuǎn)、抵押和擔(dān)保的，一定要在堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下進(jìn)行，堅(jiān)決做到農(nóng)地農(nóng)用，不得借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)①。即使是國家提倡和支持的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，也必須盡可能地利用農(nóng)村閑置土地、存量建設(shè)用地和事實(shí)上的非耕地，不得以任何理由違規(guī)占用基本農(nóng)田。各級國土資源部門一定要切實(shí)增強(qiáng)保護(hù)耕地的責(zé)任感和使命感，依法保障各項(xiàng)耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制、支持“三農(nóng)”政策的系統(tǒng)性、權(quán)威性和

13、穩(wěn)定性，探索建立鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營的支持政策，把中央政府耕地保護(hù)戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地持續(xù)的動(dòng)力。二、在土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)耕地的法治舉措二、在土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)耕地的法治舉措要深化農(nóng)村土地管理制度改革。從改革開放初期的農(nóng)地小塊化經(jīng)營到集中連片的適度規(guī)模經(jīng)營，這是農(nóng)村土地經(jīng)營體制改革面臨的新趨向。每當(dāng)土地交易成本高于交易利益的時(shí)候，農(nóng)戶就會(huì)拒絕參加集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，甚至在土地經(jīng)營效益低下不如

14、外出打工，土地流轉(zhuǎn)又非常困難的情況下，農(nóng)戶只能夠別無選擇地采取將土地拋荒的出路。因而降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本，是當(dāng)下促進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要措施。十二屆全國人大①《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押、擔(dān)保等，必須在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下進(jìn)行，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，不得借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場、別墅、農(nóng)家樂、私人會(huì)所等。各級地方政府要引導(dǎo)