央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的法律思考.pdf

1、民生問(wèn)題一直以來(lái)都是國(guó)人所熱切關(guān)注的大問(wèn)題。近年來(lái),在高房?jī)r(jià)的影響下,一些人離住有所居的理想似乎越來(lái)越遠(yuǎn),尤其是中低等收入人群根本買不起安身立命之所。為解決這一民生問(wèn)題,《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出:“到2015年要建成保障性安居工程3600萬(wàn)套。”保障性住房的開發(fā)建設(shè),是我國(guó)為緩解中低收入家庭住房緊張、落實(shí)作為基本人權(quán)的住宅權(quán)的一項(xiàng)宏偉民生工程,也是國(guó)家調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要方式。在國(guó)家財(cái)政投入能力有限、

2、保障性住房開發(fā)建設(shè)因利潤(rùn)空間不大而私有資本參與的積極性不高的情況下,國(guó)資委號(hào)召在國(guó)家長(zhǎng)期扶持下成長(zhǎng)起來(lái)的實(shí)力雄厚的央企擔(dān)負(fù)起在保障性住房開發(fā)建設(shè)中的重任。對(duì)這一號(hào)召,一方面央企積極響應(yīng),參與保障性住房的開發(fā)建設(shè);另一方面,央企在參與過(guò)程中卻遇到了許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在這一背景下,筆者試從法律層面對(duì)央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)進(jìn)行深層次的解讀,期望人們能用更理性的眼光來(lái)看待央企在參與保障性住房的開發(fā)建設(shè),并建立健全一套既有利于央企參與保障性住房開

3、發(fā)建設(shè),又不至于讓央企承擔(dān)過(guò)重的保障性住房開發(fā)建設(shè)責(zé)任的法律機(jī)制。
　　本文除引言和結(jié)束語(yǔ)外,共分為三個(gè)部分:
　　第一部分央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的緣起與正當(dāng)性。此部分旨在從理論上解讀央企為什么應(yīng)參與保障性住房的開發(fā)建設(shè)。房?jī)r(jià)居高不下,許多中低等收入家庭買不起安身立命之所,使得我國(guó)高速增長(zhǎng)的建房規(guī)模與廣大人民群眾住房緊缺之間的現(xiàn)實(shí)矛盾,已經(jīng)成為事關(guān)國(guó)計(jì)民生、社會(huì)和諧的主要矛盾。因此,國(guó)資委下發(fā)通知,要求央企積極參與保障性

4、住房的開發(fā)建設(shè)。對(duì)此,筆者也持肯定的態(tài)度。央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的正當(dāng)性依據(jù),主要源自央企國(guó)有資本雙重屬性和央企承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的特殊要求。央企國(guó)有資本的雙重屬性,表現(xiàn)為營(yíng)利性和公共性,營(yíng)利性體現(xiàn)為央企國(guó)有資本具有追求利潤(rùn)(保值增值)的屬性;公共性則表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)公共目標(biāo)訴求的參與上。至于央企承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,則主要是從央企資本來(lái)源于全民、央企在公有制經(jīng)濟(jì)中的地位、央企踐行社會(huì)責(zé)任的影響力和號(hào)召力以及社會(huì)對(duì)其所給予的極高期望等方面來(lái)闡述的。<

5、br>　　第二部分央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的法律困境。該部分認(rèn)為,央企參與保障性住房建設(shè)并不是一帆風(fēng)順的,其也面臨著法律上的困境。一是目前在央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)中適用依據(jù)多是會(huì)議文件、部門規(guī)章甚至是地方政府規(guī)章,效力層次較低、權(quán)威性較差,各地規(guī)定無(wú)應(yīng)有的統(tǒng)一性,缺乏制度規(guī)范。二是在相關(guān)規(guī)則不確定,政策不完善的情況下,央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)沒(méi)有成熟的盈利模式,面臨著盈利模式上的困境。三是土地出讓的收益決定著地方政府的收入來(lái)源,

6、配置給收益較低的保障性住房的土地越多,意味著政府財(cái)政收入減少得越多,加上沒(méi)有對(duì)地方政府懈怠應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出相關(guān)規(guī)定,從而使地方政府動(dòng)力不足。四是目前參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的央企主體資格尚無(wú)法律法規(guī)加以明確,致使主營(yíng)業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)開發(fā)的央企、兼營(yíng)房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)的央企以及主營(yíng)和兼營(yíng)業(yè)務(wù)均不包括房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)的央企,都在致力于保障性住房的開發(fā)建設(shè),或者在這方面進(jìn)行謀劃,央企“爭(zhēng)搶”保障性住房開發(fā)建設(shè)主體資格的狀況,給保障性住房的建設(shè)質(zhì)量帶來(lái)隱患

7、,也給房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)了較大的混亂。
　　第三部分央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的法律對(duì)策。該部分主要是從激勵(lì)、約束法制機(jī)制兩個(gè)層面來(lái)提出相應(yīng)的法律對(duì)策。這部分也是本文的重點(diǎn)。因?yàn)檠肫螽吘故瞧髽I(yè),逐利性仍是其本質(zhì)屬性,要使央企有足夠的動(dòng)力參與保障性住房開發(fā)建設(shè),就必須給予其一定的激勵(lì)措施。針對(duì)當(dāng)前央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)所面臨的主要障礙,應(yīng)當(dāng)從土地供應(yīng)、財(cái)稅、金融等方面,來(lái)構(gòu)建央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制。就央企參與保障性住房

8、開發(fā)建設(shè)的約束法律機(jī)制而言,筆者認(rèn)為,央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)是其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn),然而,央企作為企業(yè),同時(shí)又必須對(duì)其出資者等相關(guān)利益者負(fù)責(zé),如何在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任與實(shí)現(xiàn)出資者等相關(guān)者利益之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn),這是一個(gè)很值得研究的難點(diǎn)問(wèn)題,這個(gè)問(wèn)題使得央企參與保障性住房約束法制機(jī)制的構(gòu)建顯得十分必要。筆者從厘定保障性住房開發(fā)建設(shè)中的政府責(zé)任與企業(yè)責(zé)任、建立健全央企參與保障性住房開發(fā)建設(shè)的準(zhǔn)入制度、確立兼顧社會(huì)責(zé)任與利潤(rùn)追求的央企高管人員