國家食安辦的問題與出路

1、國家食安辦的問題與出路國家食安辦的問題與出路王貴松王貴松中國人民大學(xué)法學(xué)院中國人民大學(xué)法學(xué)院上傳時(shí)間上傳時(shí)間:2011109:2011109瀏覽次數(shù)瀏覽次數(shù):1164:1164字體大?。鹤煮w大?。捍笾行∈称钒踩谋O(jiān)管體制問題一直飽受詬病，體制不順就難見監(jiān)管的成效。自2004年開始，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，確立了“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”的原則，采取“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的方式，由農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商

2、總局、衛(wèi)生部分別對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)和集體食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，形成了多部門齊抓共管的食品安全監(jiān)管體制。這一監(jiān)管體制在2009年《食品安全法》中以法律的形式確定下來。為了更好地協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，《食品安全法》設(shè)立了“國務(wù)院食品安全委員會”（以下簡稱為食安委），這在當(dāng)時(shí)被譽(yù)為一大創(chuàng)舉。2010年又給食安委設(shè)置了“國務(wù)院食品安全委員會辦公室”（以下簡稱為國家食安辦）。此后，國家食安辦開始履行職責(zé)。但其履

3、職的效果卻并不理想，并未形成預(yù)期的良好效應(yīng)。究其原因，還是在于國家食安辦的設(shè)置本身違反了組織法的基本原理，甚至有違法之嫌。這里要從食安委說起。食安委的設(shè)置是在《食品安全法（草案）》的第四次審議中、也就是最后一次審議才出現(xiàn)的。因?yàn)橛械娜珖舜蟪Ｎ瘯瘑T建議，“應(yīng)在現(xiàn)有分段監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上由國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會以加強(qiáng)對各有關(guān)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。對此國務(wù)院作了認(rèn)真研究后提出國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安

4、全監(jiān)管工作”（《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2009年第2期，第183頁）。在四審稿的審議過程中，有的常委會委員還“建議對食品安全委員會的性質(zhì)和職責(zé)予以明確規(guī)定”。但全國人大法律委員會經(jīng)同教科文衛(wèi)委員會、國務(wù)院法制辦、衛(wèi)生部研究認(rèn)為，國務(wù)院正在研究制定食品安全法實(shí)施條例，“將對其工作職責(zé)予以具體規(guī)定，本法可以不作規(guī)定”（《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報(bào)》2009年第2期，第186頁）。所以，食安委在《食品安全法》中只有一款內(nèi)容，即第

5、4條第1款，“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定”。但事實(shí)上，國務(wù)院隨即公布的《食品安全法實(shí)施條例》對食安委只字未提。一部法律設(shè)置了一個機(jī)構(gòu)，卻對其性質(zhì)、職權(quán)等未作任何規(guī)定，這是十分推動健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、完善綜合監(jiān)管制度”，“監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)重大食品安全事故處置及責(zé)任調(diào)查處理工作”。這一職權(quán)如何與衛(wèi)生部的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)相區(qū)分呢？2011年3月中旬，瘦肉精豬肉曝光，農(nóng)業(yè)部迅速介入，組織督導(dǎo)查處。因?yàn)樯婕岸嗖块T的監(jiān)管，衛(wèi)生部也迅

6、速組織綜合協(xié)調(diào)。不料，國家食安辦在一天之后也介入其中，聯(lián)合七個部門，組成了國務(wù)院聯(lián)合工作組。這時(shí)，衛(wèi)生部就只能將之前收集來相關(guān)信息轉(zhuǎn)交食安辦，綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)由食安辦實(shí)施。據(jù)悉，這是國家食安辦成立以來辦理的首個案件。最終的效果固然差強(qiáng)人意，但引發(fā)的問題是：一旦事故發(fā)生，究竟由誰來負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)？現(xiàn)在兩者都可以主動介入，如果衛(wèi)生部介入在前，食安辦隨后介入，實(shí)踐中的做法是衛(wèi)生部將職權(quán)轉(zhuǎn)交食安辦行使；如果食安辦不介入，則由衛(wèi)生部組織協(xié)調(diào)。食安辦囿于人

7、員、信息渠道等的限制，第一時(shí)間介入的可能性微乎其微。在衛(wèi)生部觀望之時(shí)、移交有關(guān)材料之際，就可能已經(jīng)延誤良機(jī)，造成不必要的損害。國家級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置辦公室的并不少見，但除了南水北調(diào)工程建設(shè)委員會、三峽工程建設(shè)委員會以外，均設(shè)在直接相關(guān)的某一部委。而國家食安辦沒有不掛靠任何單位，獨(dú)立成為食安委的辦事機(jī)構(gòu)。本來應(yīng)為虛體的機(jī)構(gòu)卻實(shí)體化，這與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性質(zhì)有所出入。如果再進(jìn)一步辦理實(shí)際案件、綜合協(xié)調(diào)查處，則與“高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的高層

8、次地位有所出入，也與編辦所說的“不取代相關(guān)部門在食品安全管理方面的職責(zé)”相矛盾。從法律的角度來說，同樣的職權(quán)不能賦予兩個不同的機(jī)構(gòu)，否則會產(chǎn)生權(quán)力的沖突（或推諉塞責(zé)或爭權(quán)奪利）、人財(cái)物資源的浪費(fèi)，最后遭殃的還是消費(fèi)者。食安委及其食安辦的設(shè)置固然顯示了中央對食品安全的重視，但其職權(quán)的配置和行使不能違背政府權(quán)力的一般規(guī)律。《食品安全法》明確將“食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”賦予衛(wèi)生部，如果食安委再行使這一職權(quán)，將會違背權(quán)力配置的基本要求。雖然“綜合