第十一講政府工具

1、1,第十章 政府工具,2,主要內(nèi)容,一、政府工具概述  二、傳統(tǒng)的行政方法 三、當(dāng)代政府治理的新工具,3,一、政府工具概述,（一）政府工具的含義政府工具代表性的定義。薩拉蒙指出的政府工具的特征。（二）政府工具的分類關(guān)于政府工具分類的不同觀點(diǎn)。政府工具基本上可以分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類。（三）政府工具的意義理論意義與實(shí)踐意義。,4,一、政府工具概述,（一）政府工具的含義1.政府

2、工具代表性的定義。歐文?休斯：政府工具是政府的作用方式，以及政府行動時的工具。萊斯特?薩啦蒙：政府治理工具，又稱公共行動的工具，它是一種明確的方法，通過這種方法集體行動得以組織，公共問題得以解決。概括而言， 政府工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。,5,一、政府工具概述,（一）政府工具的含義2.薩拉蒙指出的政府工具的特征。（1）政府工具具有共同屬性（使得這些工具得以識別）和自身區(qū)別于其他工具的特性。（2）每一種工具規(guī)定行動的結(jié)構(gòu)，它

3、不是隨意的或者臨時性的，而是一種制度化的行動模式。它規(guī)定誰有權(quán)操作公共項目，其角色是什么，與他人關(guān)系如何，也就是說，它是一組公共行動的權(quán)利與義務(wù)。（3）這種結(jié)構(gòu)化的行動是一種集體行動，目的是解決公共問題，這表明這種結(jié)構(gòu)化行動 不只是政府行動。,6,一、政府工具概述,（二）政府工具的分類1.關(guān)于政府工具分類的不同觀點(diǎn)。 荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣最早試圖對政府工具加以分類。他整理出64種工具，但并未加以系統(tǒng)化的分類和理論化

4、探討。 狄龍將政府工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交通工具三類。 胡德在《政府工具》中提出了一種系統(tǒng)化的分類框架，所有政府工具都使用下列四種廣泛的“政府資源”之一，即政府通過使用其所擁有的信息、權(quán)威、財力和可利用的正式組織來處理公共問題。,7,一、政府工具概述,（二）政府工具的分類2.政府工具基本上可以分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類。 市場化工具：政府利用市場這一有效

5、的資源配置手段，來達(dá)到提供公共物品和服務(wù)的目的的具體方式，民營化、用者付費(fèi)、管制與放松管制、合同外包、內(nèi)部市場等都可以用來幫助政府達(dá)成政策目標(biāo)。  工商管理技術(shù)：把企業(yè)的管理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸取有效經(jīng)驗(yàn)達(dá)成政府的政策目標(biāo)。它包括戰(zhàn)略管理技術(shù)、績效管理技術(shù)、顧客導(dǎo)向技術(shù)、目標(biāo)管理技術(shù)、全面質(zhì)量管理技術(shù)、標(biāo)桿管理技術(shù)和企業(yè)流程再造技術(shù)等。  社會化手段：政府更多地利用社會資源，在一種

6、互動的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，如社區(qū)治理、個人與家庭、志愿者組織、公私伙伴關(guān)系等。,8,一、政府工具概述,（三）政府工具的意義 1.理論意義：可以全面了解政府工具的內(nèi)涵、性質(zhì)、類型和作用以及每種工具的潛力、優(yōu)劣和應(yīng)用范圍等問題，形成關(guān)于政府工具的系統(tǒng)化知識，建立起作為公共管理學(xué)的一個分支學(xué)科的政府工具學(xué)，拓展公共管理學(xué)以及政策科學(xué)的視野，促進(jìn)公共管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)的理論、方法相互滲透、融合和相互借鑒，豐富公共管理的理論內(nèi)容

7、，完善其學(xué)科體系。從而可以更好的把握21世紀(jì)國內(nèi)外公共部門 管理研究領(lǐng)域的前沿發(fā)展，推動我國公共管理的理論在新世紀(jì)的全面發(fā)展。 2.實(shí)踐意義：加強(qiáng)對政府工具的研究，概括、總結(jié)和提煉一系列在國內(nèi)外公共管理中被證明是行之有效的政府工具尤其是市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段，有利于促進(jìn)我國政府管理方式以及管理方法、技術(shù)、手段的創(chuàng)新，推動我國行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的績效及效率。,9,二、傳統(tǒng)的行政方法,（一）行政手

8、段行政手段的含義。行政手段的特點(diǎn)。四種具體行政手段。 （二）法律手段 法律手段的含義。法律手段的特點(diǎn) 。法律手段的四種類型。（三）經(jīng)濟(jì)手段 經(jīng)濟(jì)手段的含義。經(jīng)濟(jì)手段的特點(diǎn)（四）思想教育手段 思想教育手段的含義與特點(diǎn)。行為激勵方法；參與管理方法；行政責(zé)任方法。,10,二、傳統(tǒng)的行政方法,（一）行政手段1. 行政手段是指政府憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用政策、指令、計劃的方法，來實(shí)現(xiàn)

9、國家對行政工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理的目的。 2.行政手段特點(diǎn)： （1）權(quán)威性 （2）強(qiáng)制性 （3）垂直性 （4）具體性  （5）非經(jīng)濟(jì)利益性  （6）封閉性3.四種具體行政手段： （1）行政命令手段  （2）行政引導(dǎo)手段  （3）行政信息手段 （4）行政咨詢服務(wù)手段,11,二、傳統(tǒng)的行政方法,（一）行政手

10、段補(bǔ)充（了解）： 與法律手段相比，行政手段有簡便、靈活的特點(diǎn)，能迅速有效處理各種新情況、新問題，具有一定彈性； 與經(jīng)濟(jì)手段相比，行政手段具有無償性的特征，上級可根據(jù)管理工作的需要，有權(quán)無償調(diào)撥使用下級的人、財、物、技術(shù)，不用考慮價值補(bǔ)償問題； 與思想教育手段相比，行政手段更能直接迅速有力地貫徹上級的方針、政策，有助于組織內(nèi)部統(tǒng)一目標(biāo)、意志、行動，有效控制全局，時效性強(qiáng)。

11、 但行政手段不利于發(fā)揮下級的積極性、主動性和創(chuàng)造性。 縱向?qū)蛹壭畔鬟f遲緩，易失真，橫向溝通困難。,12,二、傳統(tǒng)的行政方法,（二）法律手段 1.法律手段是指國家行政機(jī)關(guān)在行政管理領(lǐng)域內(nèi)，依照法定職權(quán)和程序，把國家法律、法規(guī)實(shí)施到具體的行政活動，以達(dá)到有效而合理的管理目的 2. 特點(diǎn)：權(quán)威性；強(qiáng)制性；規(guī)范性；穩(wěn)定性。 3.法律手段的四種類型： 

12、（1）行政決定。具體形式表現(xiàn)為四種：行政許可、行政獎勵、行政命令和行政處罰。 （2）行政檢查（又稱行政監(jiān)督檢查）。它具有義務(wù)性、限制性和單方自主性的特點(diǎn)。,13,二、傳統(tǒng)的行政方法,（二）法律手段 3.法律手段的四種類型  （3）行政處置（又稱即時強(qiáng)制）。  具有緊迫性、即時性和直接強(qiáng)制性三個特征。  （4）行政強(qiáng)制執(zhí)行。 特點(diǎn)：行政性；強(qiáng)制性；執(zhí)行性

13、。執(zhí)行性是行政強(qiáng)制的最本質(zhì)特征。  法律手段是行政管理中運(yùn)用其他方法的基礎(chǔ)、前提和保障，為行政活動提供基本的規(guī)范程序；法制化軌道，有助于行政管理的集中統(tǒng)一，提高行政管理的效率。但缺乏處理特殊問題的彈性和靈活性，往往產(chǎn)生合理與合法之間的矛盾。應(yīng)結(jié)合使用。,14,二、傳統(tǒng)的行政方法,（三）經(jīng)濟(jì)手段 1.經(jīng)濟(jì)手段的含義：是行政主體根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用價格、信貸、利率、稅收、工資、獎懲等經(jīng)濟(jì)杠桿和方式，通過調(diào)整經(jīng)

14、濟(jì)利益關(guān)系而實(shí)施管理的方法。  2.經(jīng)濟(jì)手段的特點(diǎn)：利益性；間接性；多樣性。 經(jīng)濟(jì)手段不能解決人們的精神和社會需求問題，作用領(lǐng)域主要限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；運(yùn)用不當(dāng)，還可能對人們的思想產(chǎn)生消極影響。,15,二、傳統(tǒng)的行政方法,（四）思想教育手段 思想教育手段是指依靠宣傳、說服、溝通、精神鼓勵等，激勵人們的積極性，使行政人員和管理對象自覺自愿地去從事政府所鼓勵的工作或活動，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)

15、的方法。 方法有：啟發(fā)教育、說服勸告、建議協(xié)商、樹立典范、輿論抑揚(yáng)等。  特點(diǎn)：一是潛在性和長期性；二是內(nèi)在穩(wěn)定性；三是主動超前性。,16,二、傳統(tǒng)的行政方法,（四）思想教育手段 1.行為激勵方法 （1）目標(biāo)激勵。  （2）獎懲激勵。  （3）競爭激勵。  （4）反激勵：它設(shè)置一種強(qiáng)烈的危機(jī)情景，使行為者產(chǎn)

16、生一種反作用力，進(jìn)而形成為強(qiáng)大的內(nèi)壓，以取得置死地而后生的效果，所謂破釜沉舟、背水一戰(zhàn)。,17,二、傳統(tǒng)的行政方法,（四）思想教育手段 2.參與管理方法  （1）團(tuán)體決策。  （2）咨詢制度。征詢下屬  （3）建議制度。  （4）信訪制度。,18,二、傳統(tǒng)的行政方法,（四）思想教育手段 3.行政責(zé)任方法 將組織目標(biāo)與人事職位有

17、機(jī)地結(jié)合起來，將以事為中心的事務(wù)主義和以人為中心的人本主義方法相統(tǒng)一。 行政責(zé)任方法包括機(jī)關(guān)責(zé)任制與崗位責(zé)任制兩個方面。  思想教育手段能幫助人們明辨是非、消除隔閡、加強(qiáng)溝通團(tuán)結(jié)，能從根本上調(diào)動人們的主觀積極性，作用持久穩(wěn)定。但進(jìn)行思想感悟需時較長、工作艱巨，而且結(jié)果具有不確定性，有時僅能進(jìn)行思想動員，而不能解決實(shí)際問題。,19,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（一）市場化工具 民營化；用者付費(fèi)；合

18、同外包；特許經(jīng)營；憑單制；分散決策；放松管制；產(chǎn)權(quán)交易；內(nèi)部市場。（二）工商管理技術(shù) 全面質(zhì)量管理；目標(biāo)管理；績效管理；戰(zhàn)略管理；顧客服務(wù)；標(biāo)桿管理；流程再造。（三）社會化手段 社區(qū)治理；志愿者服務(wù)；公眾參與及聽證會。,20,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（一）市場化工具 1.民營化 民營化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方。 最典型的做法是將國有公司一半以上的股票

19、出售給私人或全部直截了當(dāng)?shù)爻鍪劢o私有企業(yè)。 以英國、新西蘭和其他歐洲國家最為典型。 英國：一是采取向公眾出售股份的形式，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的撤資；二是通過特許投標(biāo)、合同承包，鼓勵私人部門提供可市場化的產(chǎn)品或服務(wù)。,21,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（一）市場化工具 2.用者付費(fèi) 把價格機(jī)制引入到公共服務(wù)中來。誰消費(fèi)誰付費(fèi)。 優(yōu)點(diǎn)： 一是克服免費(fèi)提供公共服務(wù)所導(dǎo)致的對資源的不合理配置和浪費(fèi)

20、； 二是無償提供公共服務(wù)將導(dǎo)致無目的的補(bǔ)貼和資助，對社會公平造成損害； 三是可以使價格真正起到信號燈的作用，即市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域得以有效應(yīng)用； 四是可以增加政府財政收入，緩和政府的財政危機(jī)。 如收費(fèi)公路。,22,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（一）市場化工具 3.合同外包  政府與其他組織一樣都以平等主體的身份進(jìn)入市場。  變過去單方強(qiáng)制行為為雙方合意的行為

21、。  是降低成本、節(jié)約開支的有效手段。  合同外包常常使用競爭性招標(biāo)投標(biāo)（競標(biāo)）的方式。  4.特許經(jīng)營 公共管理中的特許經(jīng)營是由公共部門授予私人企業(yè)經(jīng)營和管理某項公用事業(yè)的權(quán)利；  通過特許協(xié)議明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，從而達(dá)到公共管理目的的一種工具。,23,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（一）市場化工具 5.憑單制  憑單也稱

22、為有價證券、代金券、消費(fèi)券。  基本特征是：憑單是圍繞特定物品而對特定消費(fèi)者群體實(shí)施的補(bǔ)貼；憑單不同于補(bǔ)助，是直接補(bǔ)貼消費(fèi)者而非生產(chǎn)者；憑單通常采取代金券的方式而非現(xiàn)金。 6.分散決策 是分權(quán)與權(quán)力下放的過程，賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán)。 典型是美國聯(lián)邦政府向州和地方政府放權(quán)。 后者最典型的是英國的“下一步行動方案”和新西蘭的公司化改革。 丹麥的“政治性分權(quán)”也比較典型，其基本做法是把

23、權(quán)力和決策交給另一民選的政治實(shí)體。,24,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（一）市場化工具 7.放松管制  管制是由行政制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。如規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等等。   管制分為經(jīng)濟(jì)管制和社會管制兩大類型。  基本假設(shè)是，如果公共組織能夠清除戒律，它就能更加具有靈活性和效率。

24、0; 放松管制在美國的應(yīng)用最為典型。,25,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（一）市場化工具 8.產(chǎn)權(quán)交易 最早是在漁業(yè)方面使用的，加拿大、冰島、澳大利亞、新西蘭最早進(jìn)行了這方面的實(shí)踐，運(yùn)用可交易性配額解決了漁業(yè)中過度捕撈、政府管制成本高的難題。  這四個國家的實(shí)踐證明：“交易性配額可以被視為政府通過產(chǎn)權(quán)市場的系統(tǒng)變更達(dá)到政策目標(biāo)的第一個重要例子。” 用這種方法來控制有害物的排放，最典型的是

25、美國。 9.內(nèi)部市場  內(nèi)部市場是將提供公共服務(wù)的公共部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購買者兩方或“公對公的競爭”，在英國、新西蘭、瑞典等國家運(yùn)用較多，  例如，英國公費(fèi)醫(yī)療撥款制度改革是建立內(nèi)部市場的一次有益嘗試。,26,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 1.全面質(zhì)量管理 全面質(zhì)量管理簡稱TQM，是以質(zhì)量為中心，建立在組織全體員工參與基礎(chǔ)上的一種管理，其目的是通過顧客、本組織

26、成員和社會收益來達(dá)到長期成功。 TQM的內(nèi)涵是：第一，對全面質(zhì)量的管理；第二，全過程的管理；第三，全員參與的管理；第四，科學(xué)的管理。  TQM追求的是質(zhì)量第一和為顧客服務(wù)，以達(dá)到大家受益和預(yù)防性管理的目的。  在美國，“質(zhì)量政府”運(yùn)動已開展多年。,27,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 2.目標(biāo)管理 目標(biāo)管理簡稱MBO，是通過參與式的目標(biāo)設(shè)置、實(shí)施和評價等活動來管理

27、組織的一種方法。  目標(biāo)管理由制定目標(biāo)、實(shí)施目標(biāo)、評價成果和支付報酬等步驟組成。  目標(biāo)管理有三大特征： （1）面向成果的管理。組織的長期目標(biāo)；  （2）分權(quán)與自我控制的管理。  （3）參與式管理。,28,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 3.績效管理  績效是指組織中單位或個人的實(shí)際工作表現(xiàn)和工作成績。 

28、 績效管理是利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃，并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程。 績效管理過程包括三個基本活動： （1）績效評估。  （2）績效衡量。  （3）績效追蹤。,29,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 4.戰(zhàn)略管理 戰(zhàn)略管理是管理者有意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織

29、的努力，達(dá)成目標(biāo)之行為。 戰(zhàn)略管理旨在將計劃功能與整體的管理工作整合在一起。在私營部門，戰(zhàn)略管理包括了對機(jī)遇與威脅的環(huán)境分析，并形成戰(zhàn)略計劃去把握機(jī)遇，應(yīng)付威脅。 引進(jìn)戰(zhàn)略管理工具，可以解決公共部門組織與管理中的這樣一些問題：為組織提供戰(zhàn)略性發(fā)展方向，加強(qiáng)組織目標(biāo)規(guī)劃；指導(dǎo)資源配置的先后順序；通過政府單位改善溝通條件，解決跨部會的功能問題，強(qiáng)化整體管理能力；發(fā)展可行的決策制定過程，改善組織績效等。,30,三、當(dāng)代政府治理

30、的新工具,（二）工商管理技術(shù) 5.顧客服務(wù) 公共部門管理以顧客滿意為導(dǎo)向，以顧客為中心；以追求顧客滿意為基本精神；以社會和顧客的期待為理想目標(biāo)。 “新公共行政學(xué)”的代表人物弗雷德里克森堅持顧客導(dǎo)向，奧斯本為代表的企業(yè)家政府，顧客驅(qū)使政府。 及時了解公眾需求并設(shè)法滿足，即從“供應(yīng)顧客”到“創(chuàng)造顧客”的轉(zhuǎn)變。顧客至上，民眾優(yōu)先。,31,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 6.標(biāo)桿管理

31、 標(biāo)桿是一種業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)。 標(biāo)桿管理是一個認(rèn)識和引進(jìn)最佳實(shí)踐，以提高績效的過程，是一個幫助機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織更高績效水平（標(biāo)桿）的過程，并盡量了解它們是怎么樣達(dá)到那種水準(zhǔn)的，以便使產(chǎn)生那種水準(zhǔn)的做法和程序得以運(yùn)用到自己的組織機(jī)構(gòu)中。 威廉·蓋伊稱標(biāo)桿管理是“消費(fèi)者給公共部門的報告”。 標(biāo)桿給市民--消費(fèi)者提供了精確的可靠的信息，通過這些信息，可以建立標(biāo)準(zhǔn)，作出比較，評判績效。 他將標(biāo)桿管理說成是一

32、種“推動行業(yè)具備高水準(zhǔn)的質(zhì)量和生產(chǎn)力管理競爭力的產(chǎn)物”。,32,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（二）工商管理技術(shù) 7.流程再造 漢默和錢皮：再造是對公司的流程、組織結(jié)構(gòu)和文化等進(jìn)行徹底的、急劇的重塑，以達(dá)到績效的飛躍。  幫助組織應(yīng)對風(fēng)險和變化。  在政府機(jī)構(gòu)中打破部門界限和壁壘難度更大。,33,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（三）社會化手段 社區(qū)治理；志愿者服務(wù)；公眾參與及聽證會

33、。 1.社區(qū)治理 社區(qū)治理是一種重要的政策工具。 在社區(qū)內(nèi)通過建立各種敬老院、福利院、康復(fù)中心、醫(yī)療站、托兒所、幼兒園等設(shè)施，對老年人、兒童和殘疾人等實(shí)行社區(qū)照顧；調(diào)動社區(qū)居民不定期地參加保護(hù)社區(qū)環(huán)境的清潔衛(wèi)生工作，美化居住環(huán)境；加強(qiáng)社區(qū)治安管理等。  社區(qū)治理的優(yōu)點(diǎn)：不花或者很少花政府的錢；調(diào)動公民的積極參與，受到廣泛的支持和歡迎。,34,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（三）社會化手段 2.志愿

34、者服務(wù) 志愿者組織的活動免受國家強(qiáng)制力和經(jīng)濟(jì)利益分配的約束。如慈善機(jī)構(gòu)為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團(tuán)體提供諸如海灘和公園的公益服務(wù)等。 志愿服務(wù)的最大優(yōu)點(diǎn)是創(chuàng)新，即創(chuàng)造性地迅速確認(rèn)并滿足需求的能力。如，在救災(zāi)方面，志愿者組織的行動往往比政府快。  由志愿者提供社會服務(wù)還可以減少對政府行動的需要或減輕政府的負(fù)擔(dān)。  但應(yīng)用范圍有限，大量的經(jīng)濟(jì)與社會問題不能通過這種手段來處理；志

35、愿者組織容易蛻化變成準(zhǔn)官僚機(jī)構(gòu)，從而降低它的效能和效益。,35,三、當(dāng)代政府治理的新工具,（三）社會化手段 3.公眾參與及聽證會 政府決策民主化要求增強(qiáng)政府決策的透明度，建立公眾參與的制度，賦予公眾在國家決策中的發(fā)言權(quán)。 公眾參與是衡量現(xiàn)代社會民主化程度和水平的一項重要指標(biāo)，它的具體形式很多，包括直接選舉和全民公決，還包括公共決策聽證會。 聽證制度是現(xiàn)代民主社會普遍推行的用于保證各方利益主體平等參與公共決策

36、過程，最終實(shí)現(xiàn)決策民主化、公開化、科學(xué)化和公正的一種重要制度安排。  作為一種政策工具，聽證會提高了決策的民主性和科學(xué)化，擴(kuò)大了決策參與，增加了決策透明度和公開性。,36,三、當(dāng)代政府治理的新工具,1.下列屬于市場化技術(shù)的政府治理工具有（）。 A.憑單制  B.分散決策  C.流程再造  D.合同外包  答