中國(guó)農(nóng)村扶貧概況及世行西南項(xiàng)目的意義和影響

1、我國(guó)的貧困現(xiàn)狀和扶貧對(duì)策 ——兼談IPRCC在貧困監(jiān)測(cè)評(píng)估方面的作用 中國(guó)國(guó)際扶貧中心主任 張磊 2006年4月10日,一、我國(guó)目前的貧困人口狀況中國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)十分典型的國(guó)家，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)、還是在科技、教育、文化、生活習(xí)俗、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等等方面，都存在十分大的

2、差異。因此，很難用一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)描述貧困和界定貧困人口。從城鄉(xiāng)的角度來(lái)看，現(xiàn)階段貧困人口大致可包括如下三個(gè)群體，即：農(nóng)村貧困人口、城市貧困人口和城市農(nóng)民工。,(一)農(nóng)村貧困人口,1、農(nóng)村貧困人口數(shù)量變化 按照我國(guó)的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量：從1978年到2005年，劃分為四個(gè)時(shí)段：1978—1985年，從2.5億下降到1.25億，年均減少1786萬(wàn)人；1986—1993年，從1.25億下降到7500萬(wàn)，年均減少714萬(wàn)人； 19

3、94—2000年，從7500萬(wàn)人下降到3200萬(wàn)人，年均減少614萬(wàn)人；2001—2005年，這一數(shù)字下降到2365萬(wàn)，年均減少168.4萬(wàn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤秊?.5%。,按照我國(guó)的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量的農(nóng)村貧困人口數(shù)量變化,,按照我國(guó)的實(shí)際工作低收入標(biāo)準(zhǔn)衡量：這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是1999年研究制定，2000年開始使用的。其變動(dòng)情況如下：2000—2005年分別為6214萬(wàn)、6103萬(wàn)、5825萬(wàn)、5617萬(wàn)、4977萬(wàn)和4067萬(wàn)，年均遞減43

4、0萬(wàn)。,(一)農(nóng)村貧困人口,2、農(nóng)村貧困人口的分布變化 按區(qū)域分析：2004年,東、中、西部絕對(duì)貧困人口分別占14.3%、35.7%和50.0%，低收入貧困人口分別占16.8%、35%和48.1%，與東、中、西部農(nóng)村人口比重40.7%、34.9%和24.3%相比，反差很大。,,2004年,東、中、西部絕對(duì)貧困發(fā)生率分別為1.0%、2.8%和5.7%。西部減貧速度明顯快于中部和東部，2004年與2001年相比，西部絕對(duì)貧困人口

5、和低收入貧困人口占全國(guó)的比重分別下降2.5和8.1個(gè)百分點(diǎn)，中部分別增加1.7和下降0.7個(gè)百分點(diǎn)，東部分別增加0.9和4.1個(gè)百分點(diǎn)。,,按地勢(shì)分析：2004年的絕對(duì)貧困人口和低收入貧困人口中，山區(qū)分別占51.4%和50.1%，丘陵地區(qū)分別占18.5%和20.4%，平原地區(qū)分別占30.1%和29.5%。,,山區(qū)減貧快于丘陵和平原地區(qū)，2004年與2001年相比，山區(qū)絕對(duì)貧困發(fā)生率由8.6%下降為4.9%，低收入貧困發(fā)生率由14.1%下

6、降為11.6%；丘陵地區(qū)絕對(duì)貧困發(fā)生率由2.6%下降為2.2%，低收入貧困發(fā)生率由5.9%下降為4.9%；平原地區(qū)絕對(duì)貧困發(fā)生率由2.5%增加為2.7%，低收入貧困發(fā)生率由5.5%下降為5.0%。,,按糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)分析：2004年，絕對(duì)貧困人口分別為1207萬(wàn)和1403萬(wàn)。2004年與2001年相比，糧食主產(chǎn)區(qū)絕對(duì)貧困人口減少93萬(wàn)，非糧食主產(chǎn)區(qū)減少224萬(wàn)。,,3、農(nóng)村貧困人口的構(gòu)成變化 突出地表現(xiàn)為貧困人口呈現(xiàn)“大出大

7、進(jìn)”狀況：2003年，國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣有1763萬(wàn)絕對(duì)貧困人口，其中當(dāng)年收入越過(guò)溫飽線人口1225萬(wàn)，占69.9%，收入返回溫飽線人口1236萬(wàn)，占70.1%；有2946萬(wàn)低收入貧困人口，其中當(dāng)年收入越過(guò)低收入貧困線人口1854萬(wàn)人，占60.3%，收入返回低收入貧困線人口1220萬(wàn)，占58.4%。,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映的每年收入低于溫飽線貧困人口減少數(shù)量,2003年返貧人口數(shù)量比減貧人口數(shù)量高出８０萬(wàn),,對(duì)絕對(duì)貧困人口做2000—2003

8、年連續(xù)四年的動(dòng)態(tài)分析，結(jié)果顯示：65.7%的農(nóng)戶只在其中一年收入低于溫飽線，21.9%的農(nóng)戶其中有2年低于溫飽線，8.7%的農(nóng)戶有3年低于溫飽線，只有3.7%的農(nóng)戶4年都低于溫飽線。也就是說(shuō)，4年當(dāng)中，有3年以上收入都在溫飽線以下的長(zhǎng)期貧困戶只占12.4%。,,在絕對(duì)貧困家庭中，有7.4%的貧困人口因?yàn)闅埣?、長(zhǎng)期患病等原因缺乏勞動(dòng)力，長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。他們既不屬于民政救濟(jì)范圍，也難以單純依靠扶貧開發(fā)解決溫飽。,,4、農(nóng)村貧困人口的收入情

9、況 2004年絕對(duì)貧困農(nóng)戶人均純收入為579元，低收入人口人均純收入854元，分別只相當(dāng)于全國(guó)平均水平（2936元）的19.7%和29.1%。絕對(duì)貧困農(nóng)戶收入水平僅相當(dāng)于1988年的全國(guó)水平，即2004年，絕對(duì)貧困人口收入水平落后于全國(guó)平均水平15年。,,從收入結(jié)構(gòu)看，貧困農(nóng)戶及低收入農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)比較單一，純收入的2/3以上來(lái)源于家庭經(jīng)營(yíng)第一產(chǎn)業(yè)，分別為396元和575元，占純收入的比重分別為68.4%和67.3%，

10、比全國(guó)平均水平高20.8個(gè)百分點(diǎn)和19.7個(gè)百分點(diǎn)。89.4%的貧困農(nóng)戶和88%的低收入農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)戶或農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)66.5%的平均水平。貧困農(nóng)戶和低收入農(nóng)戶工資性收入分別為115元和194元，占純收入的比重分別為19.9%和22.7%，比全國(guó)平均水平低14.1和11.3個(gè)百分點(diǎn)。,,從收入貨幣化程度看，貧困農(nóng)戶人均現(xiàn)金純收入276元，占純收入的52%，同期全國(guó)農(nóng)戶平均現(xiàn)金純收入為2135元，占純收入的76.7%，相差近25個(gè)

11、百分點(diǎn)。,,從收入分段看，100元以下占貧困人口的3.3%，100—200元占2.5%，200—300元占5.4%，300—400元占10%，400—500元占15.9%，500—600元占22.4%，600—637元占40.5%，說(shuō)明絕大多數(shù)處于溫飽線邊緣。這種情況也能很好地解釋為什么會(huì)“大出大進(jìn)”。,,從收入不同群體的比較看， 2004年貧困人口占全國(guó)農(nóng)村人口的比例為2.8%，收入份額為0.5%。低收入人口占農(nóng)村人口的比例為5.3%

12、，收入份額為1.5%。貧困人口和低收入人口的收入分額分別比上年減少0.2個(gè)百分點(diǎn)和0.5個(gè)百分點(diǎn)，降幅快于其人口比例的下降，貧困農(nóng)戶與其他收入農(nóng)戶的收入差距繼續(xù)擴(kuò)大。,(二)城市貧困人口,與農(nóng)村貧困人口相比，有幾個(gè)特點(diǎn)：1、是一個(gè)較后出現(xiàn)的貧困群體。它的出現(xiàn)主要有三方面的原因： 一是國(guó)有企業(yè)的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展； 二是一部分大、中城市迅速擴(kuò)張； 三是新創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)，低于勞動(dòng)力增長(zhǎng)的速度。,,2、界定標(biāo)準(zhǔn)在不

13、同城市間差距很大。下面是2002年36個(gè)城市的標(biāo)準(zhǔn):北京：290元；天津：241元；石家莊：182元；太原：156元；呼和浩特：153元；沈陽(yáng)：205元；長(zhǎng)春：169元；哈爾濱：200元；上海：280元；南京：220元；杭州：270-300元；合肥：169元；福州：200-220元；南昌：143元；濟(jì)南：208元；鄭州：180元；武漢：210元；長(zhǎng)沙：180-200元；廣州：300元；南寧：190元；?？冢?21元；成都：178元；重慶

14、：185元；昆明：190元；貴陽(yáng)：156元；拉薩：170元；西安：156元；蘭州：172元；西寧：155元；銀川：160元；烏魯本齊：156元；大連：221元；青島：200-210元；寧波：260元；深圳：344元；廈門：265-315元。,,在這些城市中，最低的155元，最高的344元，相差1倍多。如果按所有的城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)算，2005年為154元，假定把此平均標(biāo)準(zhǔn)作為城市貧困標(biāo)準(zhǔn)的話，年標(biāo)準(zhǔn)為1848元，相當(dāng)于農(nóng)村絕對(duì)貧困

15、標(biāo)準(zhǔn)（683元）的2.7倍，工作標(biāo)準(zhǔn)（944元）的2.0倍。,,3、貧困人口在經(jīng)歷持續(xù)增長(zhǎng)后進(jìn)入平穩(wěn)期。 1996年我國(guó)開始建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度時(shí)，當(dāng)年進(jìn)入“低?！钡娜藬?shù)不到200萬(wàn)，1999年為281萬(wàn)，2000年為402萬(wàn)，2001年為1170萬(wàn)，2003年為2247萬(wàn)，目前穩(wěn)定在2200萬(wàn)人左右。,(三)城市里的農(nóng)民工,1、農(nóng)民工和生活在城市的農(nóng)民工數(shù)量。 目前，全國(guó)農(nóng)民工沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)量。綜合各方面因素

16、推算，應(yīng)該超過(guò)1.8億，也有人估計(jì)，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量在2億左右。這其中，進(jìn)入城市的農(nóng)民工大約有1.2億。,,2、城市農(nóng)民工的特點(diǎn)。 ①主要從事的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；②絕大多數(shù)時(shí)間生活消費(fèi)在城市；③他們之中，絕大多數(shù)從事的是城市人不愿從事的工作；④相對(duì)于城市人來(lái)講，他們的收入很低， 據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2004年我國(guó)農(nóng)民工年均收入8000元左右，而城鎮(zhèn)工人年均收入15000元左右，相差近1倍，若以城市居民最低生活保障線衡量，他們當(dāng)中有相當(dāng)數(shù)量的

17、人口可稱為貧困人口；而相對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，他們的收入又較高。所以，他們是農(nóng)村中的富人，是城市中的窮人。,二、我國(guó)目前反貧困的主要對(duì)策,無(wú)論是在農(nóng)村還是在城市，我國(guó)都采取的是積極的反貧困對(duì)策，即：政府創(chuàng)造一定的條件和環(huán)境，通過(guò)調(diào)動(dòng)貧困人口的積極性，發(fā)揮貧困人口自身的作用實(shí)現(xiàn)減貧，并在此基礎(chǔ)上，建立社會(huì)保障制度，完善對(duì)窮人的扶持。,（一）農(nóng)村的反貧困對(duì)策,二十多年來(lái)，我們?cè)谵r(nóng)村一直采取的是，堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，輔之以救濟(jì)救助式扶貧，逐步建立社會(huì)保障

18、體系的扶貧方針（或模式）。亦即：對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，通過(guò)開發(fā)式扶貧解決；對(duì)因天災(zāi)人禍造成生產(chǎn)生活困難的，通過(guò)救濟(jì)、幫助災(zāi)后重建解決；對(duì)缺乏或喪失勞動(dòng)能力的貧困人口，通過(guò)保障機(jī)制解決。2005年三個(gè)季度內(nèi)，全國(guó)享受到農(nóng)村最低生活保障人數(shù)和農(nóng)村定期救濟(jì)人數(shù)分別為566.1萬(wàn)和948.2萬(wàn)，兩項(xiàng)合計(jì)共保障農(nóng)村人口1514.3萬(wàn)人。比上年同期提高27.3%，比上年年底提高16%。農(nóng)村定期救濟(jì)人數(shù)也分別比去年同期和年底提高16%和3.7%。,

19、,針對(duì)目前農(nóng)村貧困狀況和特點(diǎn)，新世紀(jì)我們?cè)陂_發(fā)式扶貧中， 做到“三個(gè)堅(jiān)持”，抓好“三個(gè)重點(diǎn)”?！叭齻€(gè)堅(jiān)持”即:堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針；堅(jiān)持解決溫飽和鞏固溫飽同時(shí)推進(jìn)；堅(jiān)持讓貧困人口直接受益。 “三個(gè)重點(diǎn)”即：整村推進(jìn)、培訓(xùn)促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧：,,所謂整村推進(jìn)，是指扶貧開發(fā)要到村到戶，以縣為基本單元，以貧困村為基礎(chǔ)，廣泛動(dòng)員群眾參與，制定規(guī)劃，分年實(shí)施，分期投入，分期分批解決問(wèn)題。 所謂培訓(xùn)促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，就是對(duì)貧困農(nóng)民從事非農(nóng)

20、產(chǎn)業(yè)進(jìn)行相應(yīng)培訓(xùn)，使之具備從事農(nóng)業(yè)之外就業(yè)所需的技能。 所謂產(chǎn)業(yè)化扶貧，就是通過(guò)以農(nóng)產(chǎn)品加工或流通為主業(yè)，或以貧困地區(qū)勞動(dòng)力就業(yè)為主體的，通過(guò)各種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制帶動(dòng)貧困農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)、促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、在規(guī)模和經(jīng)營(yíng)指標(biāo)上達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，即扶貧龍頭企業(yè)帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)的一種扶貧方法。,（二）城市的反貧困對(duì)策,2005年11月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，對(duì)做好城市貧困人口的扶貧工作，政策規(guī)定十分具體

21、。核心是在加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，建立與促進(jìn)就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。,,1、堅(jiān)持“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)”的方針。 ①鼓勵(lì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)。 ②鼓勵(lì)企業(yè)吸納就業(yè)。 ③政府投資開發(fā)的公益性崗位優(yōu)先安排就業(yè)困難對(duì)象，并給予相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。,,2、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，改進(jìn)就業(yè)服務(wù)，強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)。 提供免費(fèi)的職業(yè)介紹服務(wù)；建立與服務(wù)成效掛鉤的機(jī)制，對(duì)提供免費(fèi)職業(yè)介紹服務(wù)的各類職

22、業(yè)中介機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)貼；加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)建設(shè)。,,3、完善社會(huì)保障制度，建立與促進(jìn)就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。企業(yè)新裁減人員沒(méi)有實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的，按規(guī)定享受失業(yè)保險(xiǎn)及城市居民最低生活保障待遇。適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)。逐步統(tǒng)一城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，強(qiáng)化繳費(fèi)與待遇掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，形成促進(jìn)就業(yè)與完善社會(huì)保險(xiǎn)制度的良性互動(dòng)。,,4、維護(hù)進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)益，并積極創(chuàng)造條件提供必要的社會(huì)保障

23、。清理和廢止對(duì)農(nóng)民工的各項(xiàng)歧視和限制政策，堅(jiān)決制止向農(nóng)民工的收費(fèi)和變相收費(fèi)。逐步解決農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老四大保險(xiǎn)缺失的問(wèn)題。統(tǒng)籌好農(nóng)民工輸出地和輸入地培訓(xùn)。,（三）扶持農(nóng)民工政策,由于農(nóng)民工的特殊性，目前我國(guó)在保障農(nóng)民工合法權(quán)益，改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力合理有序轉(zhuǎn)移等等方面，還存在許多缺陷。今年3月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》，對(duì)進(jìn)一步做好農(nóng)民工工作，提出了具體意見。其基本原則是：公平對(duì)待，一視同仁。

24、強(qiáng)化服務(wù)，完善管理。統(tǒng)籌規(guī)劃，合理引導(dǎo)。因地制宜，分類指導(dǎo)。立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。,,可概括為：1、解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問(wèn)題。2、依法規(guī)范農(nóng)民工勞動(dòng)管理。3、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)。4、積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題。5、為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)。6、健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的保障機(jī)制。7、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。,三、IPRCC在貧困監(jiān)測(cè)評(píng)估中的作用,（一）為什么講這個(gè)問(wèn)題？貧困監(jiān)測(cè)評(píng)估在扶貧開發(fā)中具有舉足輕重

25、的作用。反貧困包括扶貧開發(fā)的決策過(guò)程和扶貧開發(fā)的實(shí)施過(guò)程。沒(méi)有科學(xué)的決策，實(shí)施再好也不可能有好的結(jié)果；有了科學(xué)的決策，實(shí)施不好同樣不可能有好的結(jié)果?？茖W(xué)的決策是建立在有效的扶貧監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)之上的，是以對(duì)客觀情況的正確了解和把握為基礎(chǔ)的。 沒(méi)有扶貧監(jiān)測(cè)評(píng)估，可以搞扶貧開發(fā)；但沒(méi)有扶貧監(jiān)測(cè)評(píng)估，扶貧開發(fā)一定搞不好，因?yàn)椴痪邆涓愫玫幕A(chǔ)。,,從實(shí)際情況看，我國(guó)扶貧開發(fā)所取得的成就，與我國(guó)開展卓有成效的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作是分不開的。 所以，我們要推進(jìn)

26、扶貧工作，就必須要重視監(jiān)測(cè)評(píng)估工作；要研究貧困問(wèn)題，就必須要提高貧困監(jiān)測(cè)評(píng)估的能力。,（二）在兩方面發(fā)揮作用：,1、在PADI中的作用。去年5月東亞地區(qū)“貧困分析與數(shù)據(jù)收集”國(guó)家協(xié)調(diào)員會(huì)議上，與會(huì)代表一致贊成將其秘書處設(shè)在中國(guó)國(guó)際扶貧中心。 秘書處將按照其負(fù)責(zé)人的指令： ①促進(jìn)各成員國(guó)數(shù)據(jù)收集分析方面的能力建設(shè)。 ②促進(jìn)各成員國(guó)之間的數(shù)據(jù)共享。,,2、在國(guó)內(nèi)扶貧監(jiān)測(cè)評(píng)估中的作用。 從內(nèi)容上看，監(jiān)測(cè)可分為兩類

27、，第一類以監(jiān)測(cè)貧困農(nóng)戶的客觀現(xiàn)實(shí)為主，主要包括，貧困狀況監(jiān)測(cè)以及通過(guò)不同時(shí)期貧困狀況監(jiān)測(cè)的比較派生出來(lái)的扶貧最終效果監(jiān)測(cè)。這種監(jiān)測(cè)就是貧困監(jiān)測(cè)，由獨(dú)立于扶貧辦的統(tǒng)計(jì)局承擔(dān)；,,第二類以監(jiān)測(cè)政府和社會(huì)反貧困行為及其直接效果為主，主要包括扶貧政策落實(shí)和扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、資金項(xiàng)目監(jiān)測(cè)。這個(gè)監(jiān)測(cè)就是扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，由扶貧辦承擔(dān)。,,目前國(guó)內(nèi)還有許多涉及貧困的數(shù)據(jù)，分布于不同的部門機(jī)構(gòu)之中，比如衛(wèi)生部、教育部、人口計(jì)生委、民政部、勞動(dòng)社會(huì)保障部等等，形