編制管理焉能替代企業(yè)登記管理

1、<p>　　編制管理焉能替代企業(yè)登記管理</p><p>　　湖南岳陽(yáng)市的一項(xiàng)工商行政處罰決定，引發(fā)了幾輪曠日持久的訴訟大戰(zhàn)，法院判決一波三折，全國(guó)二十多個(gè)省市工商業(yè)內(nèi)外人士關(guān)注著此案―――? </p><p>　　1999年2月3日，湖南古城岳陽(yáng)，一場(chǎng)蒙蒙細(xì)雨帶來(lái)了一絲寒意。然而，對(duì)岳陽(yáng)市工商行政管理局而言，卻是一片春意盎然。? </p><p>　　就

2、在這一天，歷時(shí)兩年多的湖南省岳陽(yáng)市工商行政管理局對(duì)岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司的一起行政處罰決定爭(zhēng)議案終于有了一個(gè)明斷，湖南省高級(jí)人民法院作出終審判決。? </p><p>　　至此，這起由于岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司未經(jīng)核準(zhǔn)登記擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，受到岳陽(yáng)市工商行政管理局的行政處罰而引起的曠日持久的官司，以岳陽(yáng)市工商行政管理局勝訴而終告了結(jié)。? </p><p>　　岳陽(yáng)工商局作出處罰 &l

3、t;/p><p>　　1996年8月12日，湖南省岳陽(yáng)市工商行政管理局突然接到一封不留姓名的舉報(bào)信，信中稱：岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司未經(jīng)工商部門注冊(cè)登記擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)從事非法經(jīng)營(yíng)，你們工商部門管不管？? </p><p>　　岳陽(yáng)市工商行政管理局接到舉報(bào)后，極為重視。初步分析這可能是一起涉及企業(yè)的重組改造過程中引發(fā)非法經(jīng)營(yíng)的案件。他們根據(jù)舉報(bào)材料以及有關(guān)規(guī)定，當(dāng)日決定對(duì)岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司予以立

4、案。? </p><p>　　第二天，岳陽(yáng)市工商行政管理局派人前往市政建設(shè)總公司進(jìn)行案件調(diào)查。? </p><p>　　對(duì)于工商部門的突然來(lái)訪，岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司似乎并未放在心上。? </p><p>　　經(jīng)過調(diào)查查明，自1996年3月1日起，岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司按照市編委批準(zhǔn)的《三定方案》實(shí)施企業(yè)重組，將原來(lái)領(lǐng)取了《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》的部分分支機(jī)構(gòu)合并改組，自行組建了“

5、岳陽(yáng)市市政工程公司”和“岳陽(yáng)市市政機(jī)械化公司”，分別設(shè)置了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，配置了人員、設(shè)備，刻制了印章，開立了銀行賬戶，并于4月下旬開始承接業(yè)務(wù)，實(shí)行自收自支、自負(fù)盈虧。這兩家公司在1996年4月至8月共完成工程金額555萬(wàn)元，向總公司交納經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)22．8萬(wàn)元。至此，兩個(gè)分公司已經(jīng)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)4個(gè)多月，但總公司一直沒有到工商部門申請(qǐng)辦理所設(shè)分支機(jī)構(gòu)的注冊(cè)登記。? </p><p>　　根據(jù)調(diào)查結(jié)果，岳陽(yáng)市工商

6、行政管理局認(rèn)定，岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司的上述行為已違反了《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定。1996年12月3日，岳陽(yáng)市工商行政管理局以岳市工商企管處字（1996）第014號(hào)處罰決定書，依法對(duì)該總公司作出了如下處罰：1．責(zé)令當(dāng)事人收到本決定書之日起30日內(nèi)依法辦理上列分支機(jī)構(gòu)的注冊(cè)登記；2．沒收當(dāng)事人部分非法所得22．8萬(wàn)元，由本局追繳入交國(guó)庫(kù)。? </p><p>　　12月4日

7、，岳陽(yáng)市工商行政管理局將這一處罰決定書送達(dá)市政建設(shè)總公司。? </p><p>　　然而，岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司卻對(duì)此表示不服，他們提出：你們工商部門認(rèn)定事實(shí)不清進(jìn)行亂處罰，在濫用職權(quán)。? </p><p>　　而岳陽(yáng)市工商局說：我們是依法行政。雙方紛爭(zhēng)驟起。12月15日，岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司向湖南省工商行政管理局申請(qǐng)行政復(fù)議，稱岳陽(yáng)市工商局的處罰于法無(wú)據(jù)，于理不通。? </p>

8、<p>　　對(duì)于岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司的復(fù)議要求，1997年2月24日，湖南省工商行政管理局進(jìn)行了認(rèn)真復(fù)議后答復(fù)：該案事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，維持岳陽(yáng)市工商行政管理局的處罰決定。? </p><p>　　對(duì)此，岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司更加不服，認(rèn)為這是省工商局有意庇護(hù)，遂于1997年4月1日，正式向岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院提出行政訴訟，將岳陽(yáng)市工商行政管理局推上了被告席。? 　　工商部門兩審敗訴 </p&g

9、t;<p>　　1997年4月10日，岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院正式受理了此案。? </p><p>　　在庭審中，原、被告的訴訟代理人展開了激烈的辯論。雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是：岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司所設(shè)兩個(gè)分支機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，究竟是非法經(jīng)營(yíng)還是合法經(jīng)營(yíng)？? </p><p>　　原告在訴狀中訴稱，其公司設(shè)立的“岳陽(yáng)市市政工程公司”和“岳陽(yáng)市市政機(jī)械化公司”等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求

10、和岳陽(yáng)市市政工程建設(shè)的實(shí)際情況，由岳陽(yáng)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)、岳陽(yáng)市機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組以岳市編（1996）04號(hào)文件決定設(shè)立的，并非擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。兩分公司均不以其名義對(duì)外開展經(jīng)營(yíng)，其人員、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等一律由總公司統(tǒng)一管理，故無(wú)須辦理工商注冊(cè)登記。并稱其作為自收自支的事業(yè)單位，按照有關(guān)規(guī)定提取事業(yè)性管理費(fèi)是合法的，被告把其收取的事業(yè)性管理費(fèi)22．8萬(wàn)元認(rèn)作非法所得予以沒收，于法無(wú)據(jù)，于理不通，訴請(qǐng)人民法院依法撤銷被告作出的處罰決定。? <

11、;/p><p>　　被告則辯稱，原告1995年報(bào)岳陽(yáng)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審核批準(zhǔn)的《職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》第三點(diǎn)明確批復(fù)其下屬單位有市政工程公司、市政機(jī)械化公司，且均為企業(yè)管理的正科級(jí)事業(yè)單位。1996年4月1日，原告正式掛牌成立了“岳陽(yáng)市市政工程公司”，同時(shí)刻制了該公司行政、財(cái)務(wù)等印章，開設(shè)了銀行賬戶，并于同年4月8日承建了沿湖大道等工程，4月底，又掛牌成立了“岳陽(yáng)市市政機(jī)械化公司”，刻制了該公司的印章和開

12、設(shè)了銀行賬戶，承接了七里山沿湖大道前期工程施工。以上兩公司共完成工程金額555萬(wàn)元，上繳原告管理費(fèi)22．8萬(wàn)元，按照國(guó)家工商行政管理局工商公字（1994）第355號(hào)《關(guān)于查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)違法違章案件非法所得計(jì)算方法問題的答復(fù)》及國(guó)家工商行政管理局工商檢字（1989）第336號(hào)《關(guān)于投機(jī)倒把違法違章非法所得計(jì)算方法問題的通知》的規(guī)定，上列兩公司上繳原告的22．8萬(wàn)元管理費(fèi)應(yīng)認(rèn)定為非法所得予以沒收。并稱原告未經(jīng)核準(zhǔn)登記擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，非法從事

13、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事實(shí)成立，依法應(yīng)受處罰，請(qǐng)求人民法院維持其對(duì)原告作出的處罰決定。? </p><p>　　一起關(guān)系到工商執(zhí)法的嚴(yán)肅性的執(zhí)法糾紛案至此正式拉開了帷幕。? </p><p>　　工商部門的處罰妥當(dāng)與否？該不該撤銷？一時(shí)業(yè)內(nèi)眾說紛紜，孰是孰非各執(zhí)一詞。? </p><p>　　岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院在審理此案后，認(rèn)為原告作為一級(jí)實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理、國(guó)家不核撥經(jīng)費(fèi)、自

14、收自支的事業(yè)單位，依照國(guó)家有關(guān)法規(guī)、政策和岳陽(yáng)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的原則規(guī)定以及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)承包合同的具體約定，按比例收取一定的事業(yè)性管理費(fèi)是正當(dāng)合法的，被告將該項(xiàng)管理費(fèi)認(rèn)定為非法所得予以沒收屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法規(guī)政策錯(cuò)誤，依法不予支持。并認(rèn)定，被告對(duì)原告的行政處罰屬于亂處罰，是濫用職權(quán)的行為。? </p><p>　　1997年7月16日，岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院正式作出如下判決：撤銷被告岳陽(yáng)市工商行政管理局1996年1

15、2月3日作出的岳陽(yáng)市工商企管處字（1996）第014處罰決定，案件受理費(fèi)5800元由被告岳陽(yáng)市工商行政管理局承擔(dān)。? </p><p>　　判決結(jié)果大大出乎岳陽(yáng)市工商局的意外。一審判決一出，被告方當(dāng)即表示不服，并于1997年8月8日向湖南省高級(jí)人民法院提出上訴。? </p><p>　　在向湖南省高級(jí)人民法院提交的訴訟狀中，岳陽(yáng)市工商行政管理局依然堅(jiān)持自己的立場(chǎng)，認(rèn)為一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，

16、請(qǐng)求撤銷原判，維持岳市工商企管處字（1996）第014號(hào)處罰決定。? </p><p>　　而被上訴人岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司辯稱：一審判決事實(shí)清楚，適用法律正確，請(qǐng)求予以維持。? </p><p>　　1997年11月10日，湖南省高級(jí)人民法院在審理此案后終于作出判決：駁回上訴、維持原判。? </p><p>　　判決結(jié)果又大出岳陽(yáng)市工商局的意料。二審判決后，來(lái)自全國(guó)

17、各地二十多個(gè)省市工商局的信函和電話紛紛向國(guó)家工商局、湖南省工商局和岳陽(yáng)市工商局詢問此案情況，并表示了強(qiáng)烈不滿和密切關(guān)注。? </p><p>　　一起因工商行政處罰而引起的官司，兩度以工商部門的敗訴而震驚了業(yè)內(nèi)外。? 　　最高法院指令再審 </p><p>　　岳陽(yáng)市工商行政管理局兩遭敗訴后，大家普遍關(guān)注的問題是：在這起案子中，工商機(jī)關(guān)的行政處罰究竟何錯(cuò)之有？? </p>

18、<p>　　對(duì)于這一問題，岳陽(yáng)市工商行政管理局反復(fù)說明自己的處罰決定是正確的，并對(duì)法院的兩度判決敗訴大呼冤枉，深感不平。1998年8月18日，他們又向湖南省高級(jí)人民法院呈交了《關(guān)于省高級(jí)法院（1997）湘行終字29號(hào)行政判決書認(rèn)定的事實(shí)有誤，請(qǐng)求再審澄清事實(shí)真相的補(bǔ)充情況匯報(bào)》的書面報(bào)告，在案情匯報(bào)材料中就本案爭(zhēng)議的兩大焦點(diǎn)“編制管理能否取代企業(yè)登記管理”和“是單純的內(nèi)部管理方式還是十足的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”陳述了自己的理由，并依據(jù)有關(guān)

19、法律條款振振有詞：根據(jù)《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第4條第3項(xiàng)、第4項(xiàng)“不具備企業(yè)法人條件的企業(yè)法人所屬的分支機(jī)構(gòu)應(yīng)按行業(yè)申請(qǐng)（工商）營(yíng)業(yè)登記；不具備企業(yè)法人條件的從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，應(yīng)按行業(yè)申請(qǐng)（工商）營(yíng)業(yè)登記”之規(guī)定，岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司下設(shè)的該兩分公司應(yīng)到工商部門辦理營(yíng)業(yè)登記，同時(shí)企業(yè)法人應(yīng)當(dāng)辦理變更登記，編制管理不能取代企業(yè)登記管理。? </p><p>　　一審受理此案后，曾就這一疑問到市編委進(jìn)

20、行了咨詢，當(dāng)時(shí)市編委也明確答復(fù)編制管理與工商登記是兩回事。這一點(diǎn)湖南省工商行政管理局和國(guó)家工商行政管理局也都作過同樣明確的答復(fù)。顯然，一審的判決有意忽略了。? </p><p>　　對(duì)于究竟“是單純的內(nèi)部管理方式還是十足的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”之爭(zhēng)，岳陽(yáng)市工商行政管理局堅(jiān)決認(rèn)定以上兩個(gè)分公司從成立之初到開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，直至產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)效果的行為事實(shí)，均有力地證明其是從事企業(yè)經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位。省、國(guó)家工商行政管理局亦都作過明確批復(fù)，承

21、包建設(shè)工程及從事建設(shè)工程施工是一種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依法應(yīng)經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)。? </p><p>　　但一、二審卻仍然認(rèn)定：岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司領(lǐng)取了企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，對(duì)外簽訂市政工程承包合同是合法的，岳陽(yáng)市工商局這一行政處罰決定屬濫用職權(quán)。? </p><p>　　然而，岳陽(yáng)市工商局既不是處罰總公司未辦企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，也不是處罰其對(duì)外簽訂了工程承包合同，而是處罰其設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未按《條

22、例》的規(guī)定辦理工商登記注冊(cè)手續(xù)而從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的工商違法行為，顯然這也是兩審法院有意回避的。? </p><p>　　對(duì)此，岳陽(yáng)市工商行政管理局表示不解。根據(jù)事實(shí)不難明白，兩審判決中都存在一個(gè)錯(cuò)覺是：企業(yè)法人只要以前辦理過工商登記，以后無(wú)論合并、分立、增、減分支機(jī)構(gòu)等，均無(wú)須到工商管理部門辦理變更登記；企業(yè)法人可以隨意合并、分立、增設(shè)分支機(jī)構(gòu)，其所從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也談不上非法經(jīng)營(yíng)。顯然，這種看法是錯(cuò)誤的。? <

23、/p><p>　　由此可知，如果岳陽(yáng)市工商局的行政處罰決定被撤，今后工商部門還能不能查處這類違法行為？工商法規(guī)還要不要執(zhí)行？特別是在現(xiàn)在加快對(duì)企業(yè)的改組改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中，企業(yè)改變登記事項(xiàng)是常有的事。工商部門如何參與企業(yè)的重組、兼并？如何行使國(guó)家賦予的行政職能？? </p><p>　　帶著這一連串的疑問，也帶著給拭目以待的全國(guó)各地工商同行一個(gè)滿意交代的企盼，岳陽(yáng)市工商局不顧一、二

24、審敗訴的現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)信“法律是公正的”這一道理，又于1997年12月12日以充足的事實(shí)，翔實(shí)的材料將官司打到了最高人民法院。? </p><p>　　面對(duì)岳陽(yáng)市工商局為維護(hù)工商法律法規(guī)嚴(yán)肅性的這種執(zhí)著，最高人民法院對(duì)此案極為重視，下發(fā)了復(fù)查催辦函。湖南省高級(jí)人民法院在接到最高人民法院的交辦意見后，特地組織省高院審判委員會(huì)15名委員，對(duì)此案進(jìn)行了反復(fù)細(xì)致的重審。? </p><p>　　重審最終

25、認(rèn)為：岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司的下屬分支機(jī)構(gòu)雖是經(jīng)編制管理部門批準(zhǔn)設(shè)立的，但編制管理不能取代企業(yè)登記管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第十七條“企業(yè)法人改變名稱、住所、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、法定代表人、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)方式、注冊(cè)資金、經(jīng)營(yíng)期限，以及增設(shè)或者撤銷分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)辦理變更登記”和第十九條“企業(yè)法人分立、合并、遷移，應(yīng)當(dāng)在主管部門或者審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后三十日內(nèi)，向登記主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理變更登記、開業(yè)登記或者注銷登記”的規(guī)定，

26、岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司的下屬分支機(jī)構(gòu)未申請(qǐng)辦理工商登記是不對(duì)的，岳陽(yáng)市工商行政管理局依法查處，并給予適當(dāng)處罰是有法律依據(jù)的，故其申訴理由應(yīng)予采納。? </p><p>　　1999年2月3日，湖南省高級(jí)人民法院，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條（二）項(xiàng)之規(guī)定，并經(jīng)審判委員會(huì)討論決定，作出終審判決：一、撤銷本院（1997）湘行終字第29號(hào)行政判決和湖南省岳陽(yáng)市中級(jí)人民法院（1997）岳中行初字第07號(hào)行政判

27、決；二、維持湖南省岳陽(yáng)市工商行政管理局1996年12月3日作出的岳市工商企管處字（1996）第014號(hào)處罰決定；一、二審案件受理費(fèi)11600元，由岳陽(yáng)市工商行政管理局和岳陽(yáng)市市政建設(shè)總公司各自承擔(dān)5800元。? </p><p>　　盡管這場(chǎng)官司工商部門最終勝訴，其執(zhí)法行為也得以正名，但岳陽(yáng)市工商局局長(zhǎng)周先友在接受記者采訪時(shí)，卻似乎高興不起來(lái)。他說，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從一定意義上講就是法制經(jīng)濟(jì)，感情不能代替政策，更不能代替