推進預(yù)算績效管理改革若干問題的研究

1、<p>　　推進預(yù)算績效管理改革若干問題的研究</p><p>　　推行預(yù)算績效管理，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加強財政管理科學(xué)化精細化的必然要求，也是深化財政管理體制改革、建設(shè)高效、廉潔、透明政府的重要內(nèi)容。與此同時，由于我國財政收入超高速增長的局面趨于結(jié)束，可用財力增長趨緩，而社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等剛性支出增長較快，收支矛盾突出，通過增量調(diào)整渠道優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的空間受到擠壓，必須把工作重心轉(zhuǎn)到盤活存

2、量資金、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)上、推進預(yù)算績效管理上來。</p><p>　　一、我縣預(yù)算績效管理實踐</p><p>　　預(yù)算績效管理是一種全新的預(yù)算管理模式，它是政府先制定有關(guān)的事業(yè)計劃和工程計劃，再依據(jù)政府職能和施政計劃選定執(zhí)行計劃的實施方案，確定實行方案所需要的支出費用，依此來編制的預(yù)算。其內(nèi)涵十分豐富，涉及到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及績效評價結(jié)果應(yīng)用等諸多環(huán)節(jié)。我縣預(yù)算績效管理起步于2011年

3、，按照“先易后難、由點及面、穩(wěn)步推進”的原則，堅持一手抓建章立制，一手抓評價實踐，以項目評價為重點，由部分試點到擴面鋪開，積極穩(wěn)步，不斷推進。</p><p>　?。ㄒ唬┴斦С隹冃гu價制度初步建立。自從2011年我縣開始績效評價試點工作以來，我縣先后出臺了《鳳臺縣預(yù)算支出績效考評試點工作實施方案》、《鳳臺縣財政支出績效考評暫行辦法》、《鳳臺縣財政局財政支出績效考評內(nèi)部工作規(guī)程（試行）》和《關(guān)于編報2011年縣本

4、級項目支出預(yù)算績效預(yù)期目標的通知》，同時還轉(zhuǎn)發(fā)了上級政府及上級財政部門等一系列文件。分別對績效考評工作的總體安排、局內(nèi)各股室的分工、績效考評的內(nèi)容、方法、實施步驟、考評指標體系、考評結(jié)果應(yīng)用、績效目標報送等做出明確的規(guī)定，初步構(gòu)建了績效考評工作的制度體系，為績效考評工作的順利開展提供了制度保障。</p><p>　　（二）財政支出績效評價工作逐步規(guī)范。一是確定評價標準?？冃гu價標準是指衡量財政支出績效目標完成程度

5、的尺度。具體包括：計劃標準，以預(yù)先制定的目標、計劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)作為評價的標準；行業(yè)標準，參照國家公布的行業(yè)指標數(shù)據(jù)制定的評價標準；歷史標準，參照同類指標的歷史數(shù)據(jù)制定的評價標準；其他經(jīng)財政部門認定的標準。二是明確評價主體，建立“項目單位—主管部門—財政部門”三層次評價體系。財政部門是評價工作的主管部門，負責(zé)研究制訂財政支出績效評價指標體系、評價標準，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)參與績效評價工作的專家?guī)?，指?dǎo)、監(jiān)督相關(guān)部門和中介機構(gòu)開展財政支出績效

6、評價工作，并對專家工作結(jié)果負責(zé)。財政部門和項目主管部門是績效評價工作的組織者，一般性項目由主管部門和項目單位自評，重點項目則由財政部門聯(lián)合相關(guān)主管部門組織實施。三是合理運用評價方法。根據(jù)支出項目的不同情況選擇合適的評價方法，如成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，并采取購買有關(guān)專家和中介機構(gòu)的服務(wù)，使評價結(jié)論更準確、更科學(xué)、更具權(quán)威性。四是規(guī)范評價工作流程。從績效目標的提出、評價對象的確定、評價工作人員的確定、實

7、施方案的制定、相關(guān)資料</p><p>　?。ㄈ┴斦С隹冃гu價范圍不斷擴大。在評價對象選擇上，以自我評價為主，重點項目評價為輔，不斷擴大績效評價范圍及評價金額。目前已涉及教育、科技、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、社保、環(huán)保、水利、民政、城市建設(shè)等領(lǐng)域。一是逐步擴大重點項目評價范圍。近年來，我縣財政部門會同有關(guān)部門選擇若干社會關(guān)注度高、影響大的民生類項目，以及經(jīng)濟社會發(fā)展中的熱點和重點項目實行重點績效評價，往年一般都選擇6到8個

8、項目，2013年增加到16個，具體包括社會保障類項目4個、教科文衛(wèi)類項目4個、農(nóng)業(yè)類項目4個、經(jīng)濟建設(shè)類項目4個等，涉及資金近10億元。二是積極推廣一般項目自我評價。從2011年起，要求所有財政預(yù)算安排在50萬元以上的項目單位，在編制預(yù)算時要申報績效目標。</p><p>　　（四）財政支出績效評價理念意識逐漸增強。績效考評工作對于我縣來說是一項新工作，為了提高相關(guān)部門及社會公眾的績效意識。充分利用一切機會加強績

9、效考評工作的宣傳力度。用以會代訓(xùn)的方式，利用全局政治學(xué)習(xí)的機會，對局各業(yè)務(wù)科室講解績效考評相關(guān)知識和操作規(guī)程進一步提高了財政支出績效考評工作運行效率；并對教育、衛(wèi)生等重要部門開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高了部門對績效考評工作的認識，取得業(yè)務(wù)部門的理解和支持。在鳳臺縣財政局網(wǎng)站上對預(yù)算支出績效考評的含義、范圍、對象、內(nèi)容、目的、方式、具體操作等進行介紹，全面宣傳開展預(yù)算支出績效考評工作的意義，提高相關(guān)部門及社會公眾的績效意識。</p>

10、<p>　?。ㄎ澹┴斦С隹冃гu價結(jié)果應(yīng)用機制初步建立。經(jīng)過近年來的試點，我縣預(yù)算支出績效考評工作取得積極成果。一是考評結(jié)果與預(yù)算編制相結(jié)合。將績效評價結(jié)果作為下年度財政分配方向和安排部門預(yù)算的重要依據(jù)，較好地發(fā)揮了績效評價結(jié)果對年初預(yù)算安排的導(dǎo)向作用。二是考評工作與日常管理相結(jié)合。通過預(yù)算支出績效考評，全面了解和科學(xué)評估項目預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中存在的問題，堵塞管理中的漏洞，不斷提高財務(wù)管理水平，提高財政支出效益。

11、三是考評工作與財政監(jiān)督檢查相結(jié)合。財政監(jiān)督檢查部門負責(zé)組織實施重點項目的考評工作，并對單位自評項目和主管部門考評項目進行監(jiān)督檢查。同時對績效考評結(jié)果較差的項目作為重點監(jiān)督檢查對象，督促主管部門和項目單位整改，定期檢查落實情況。</p><p>　　三、當(dāng)前我縣預(yù)算績效管理存在的難點和不足</p><p>　　雖然我縣預(yù)算績效管理取得了初步成效，但由于我縣財政支出績效評價工作起步較晚，基本上

12、處于績效評價試點和推廣初級階段，還存在評價指標設(shè)計不規(guī)范、標準設(shè)計不完善、評價方法單一、評價結(jié)果應(yīng)用不到位等方面的問題。歸結(jié)這些難點和不足，既有主觀因素，也有客觀因素，迫切需要加以研究改進和完善。</p><p>　?。ㄒ唬┛冃Ю砟钌形慈胬喂虡淞?。部分部門領(lǐng)導(dǎo)對績效管理和評價工作還不甚了解，對績效管理和評價的意義認識不清，尤其是對“效”的理解不夠。從這幾年預(yù)算執(zhí)行情況看，有的部門“要”的功夫很強，千方百計爭項目

13、、爭資金，但“干”的功夫不好，不給錢不干事，給了錢也干不成事、干不好事。有的部門還停留在是否按計劃完成任務(wù)上，認為只要財政資金使用合法合規(guī)就行，至于使用效果與己責(zé)任不大，因此對績效工作重視不夠，沒有將工作重點放在效益和效果方面。有些部門認為目前預(yù)算績效管理和評價的物質(zhì)基礎(chǔ)不具備，技術(shù)也不成熟，因而存在畏難情緒，以至于少數(shù)項目單位存在拖延或被動應(yīng)付現(xiàn)象，工作缺乏主動性。四是財政部門內(nèi)部預(yù)算編制、執(zhí)行、評價三方面職能未做到相對分離，各業(yè)務(wù)處

14、室從追求自身利益最大化出發(fā)，也難以保障財政支出績效評價結(jié)果的客觀公正性。</p><p>　　（二）缺乏統(tǒng)一完備的制度保障。政府推動財政支出績效評價是對自身行為的約束，在目前日益重視依法行政的背景下，要想遏制住“重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理”的財政資金使用慣性，必須有必要的法規(guī)和制度做保障。目前績效評價工作面臨的阻力較大，而且也沒有引起各級政府和社會的充分重視，很多單位還是持觀望態(tài)度，即使開展工作也是敷衍了事。

15、大多數(shù)專項資金的設(shè)立由縣委、政府直接確定，一旦項目確定，財政部門也只能貫徹落實。對主管部門的績效評價工作做與不做、做得如何也缺乏有效制約激勵手段，影響了評價工作的推進力度。</p><p>　?。ㄈ╊A(yù)算績效管理制度體系不夠完善。一是由于缺乏理論上的有力指導(dǎo)，加之各自還處于探索實踐階段，目前尚未建立統(tǒng)一、科學(xué)、合理的預(yù)算績效管理指標體系、標準體系和相關(guān)案例信息數(shù)據(jù)庫，導(dǎo)致績效評價缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，也缺乏可靠的歷史和

16、行業(yè)資料。二是各預(yù)算單位的財政支出績效評價主要是通過若干固定的財務(wù)、技術(shù)和工程管理指標進行全過程評價，評價側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性、真實性評價，對財政資金的使用效益評價不足。三是由于缺乏審核標準，對目標本身的科學(xué)性、合理性等問題缺乏必要的分析，因此很難判定部門的績效目標是否符合社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。</p><p>　?。ㄋ模┛冃гu價結(jié)果不能得到有效運用?？冃гu價結(jié)果重在應(yīng)用，通過應(yīng)用才能對財政資金使用部

17、門和單位有實質(zhì)性約束。鳳臺的做法是將績效評價結(jié)果反饋給各預(yù)算單位要求做好整改落實，并作為下年度預(yù)算編制的依據(jù)。雖然制定了評價結(jié)果應(yīng)用的辦法，但對于支出項目執(zhí)行的成效、問題及相關(guān)責(zé)任并沒有直接的制度約束，評價結(jié)果對于支出分配和支出項目管理應(yīng)有的參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用尚未得到充分體現(xiàn)，這不僅使預(yù)算績效管理工作流于形式，而且也影響了該項工作的權(quán)威性和工作的深入開展。財政部門無法對各支出部門的工作業(yè)績進行全面評價。如果財政部門主導(dǎo)的績效評

18、價結(jié)果和已有的黨政機關(guān)考核、人大監(jiān)督結(jié)果相沖突，結(jié)果必然是財政績效考評失去效力?？偟膩砜矗捎谌狈M織和制度上的保障，再加上績效評價體系不健全，評價方法有待改進，評價結(jié)果質(zhì)量不高，影響了評價結(jié)果的有效應(yīng)用，績效評價工作的作用難以充分發(fā)揮。</p><p>　?。ㄎ澹┤鄙賹I(yè)的預(yù)算績效管理隊伍。預(yù)算績效管理工作涉及項目業(yè)務(wù)、財務(wù)、效益等方面知識，能全面掌握這些知識的人員較少。財政部門、預(yù)算單位雖了解項目業(yè)務(wù)，中介機

19、構(gòu)雖了解財務(wù)方面知識，但對其他方面仍有所不足，特別是能對效益方面進行較好評價的人才就更加缺乏，因此面對預(yù)算績效管理這項綜合性的工作，面對考評項目的千差萬別，急需建立一支專業(yè)性強、業(yè)務(wù)能力棒的專業(yè)隊伍。從當(dāng)前情況看，縣級從事預(yù)算績效管理工作人員一般在1-2人左右，而且大多都是處兼職狀態(tài)，單獨專門從事績效管理工作的人員非常少，這已經(jīng)成為開展預(yù)算績效管理的一大制約因素，影響了工作的進一步推進。</p><p>　　四、

20、穩(wěn)步推進預(yù)算績效管理的對策和建議</p><p>　　為進一步加強預(yù)算績效管理，強化的部門支出責(zé)任和財政監(jiān)管作用，合理配置資源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算資金分配，提高預(yù)算資金使用效益和效率，現(xiàn)結(jié)合我縣實際，提取以下幾點建議。</p><p>　　（一）樹立預(yù)算績效管理理念。目前對深入推行財政預(yù)算績效管理這一改革的必要性和艱巨性的認識還沒有形成社會普遍共識。這就需要以貫徹落實財政部出臺的《關(guān)于

21、推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》為契機，深入開展一場宣傳活動。要充分利用各種新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺等，積極宣傳預(yù)算績效管理的目的、意義，強化預(yù)算績效意識，培育績效管理文化，為預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)和輿論環(huán)境。</p><p>　　（二）致力預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新。預(yù)算績效管理覆蓋面廣，涉及政府及其部門職責(zé)、職能與行為方式的重新配置，利益結(jié)構(gòu)也會相應(yīng)整合，阻力較大。從一些較早開展預(yù)算績效管理的地區(qū)實踐來看，地方黨

22、政一把手重視并親自帶頭協(xié)調(diào)是改革得以深入推進的前提。目前從政府領(lǐng)導(dǎo)層面看，對預(yù)算績效管理理念正在逐年增強，我們要抓住這個有利時機加快制度創(chuàng)新和建設(shè)，除了要建立地方政府層面上的制度規(guī)定外，每一項績效管理工作都要建立相應(yīng)的制度，形成制度體系。只有通過這種強大的外在制度壓力才能有效遏制住部門單位“重投入、輕產(chǎn)出，重分配、輕管理”的財政資金使用慣性，規(guī)范各方參與績效管理的行為。</p><p>　?。ㄈ┙⒖冃гu價指標

23、庫和專家?guī)臁Ｒ皇墙⒖茖W(xué)合理的績效評價指標庫。鑒于財政支出涉及面廣及當(dāng)前指標體系不健全，建議省廳牽頭組織，按公共服務(wù)、教育、科學(xué)技術(shù)、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水、社會保障、環(huán)境保護、經(jīng)濟建設(shè)等不同項分類構(gòu)建指標庫。二是建立系統(tǒng)完善的績效評價專家?guī)??？冃Э荚u涉及各個專業(yè)領(lǐng)域，對一些專業(yè)項目考評需要借助專家的專業(yè)知識。建議參考政府采購專家?guī)斓慕⒛Ｊ?，建立績效評價專家?guī)?，制定各專業(yè)的中高級專家?guī)斓南鄳?yīng)管理辦法，完善專家聘請制度，為以后的績效

24、評價工作開展做好準備。</p><p>　　（四）強化預(yù)算績效管理評價結(jié)果應(yīng)用。一是建立績效監(jiān)督檢查機制，加強對績效目標完成情況的跟蹤管理、督促檢查，客觀反映預(yù)算績效管理和財政支出績效存在的問題并予以通報，督促部門整改。要建立預(yù)算績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用制度，將績效評價結(jié)果及時反饋給預(yù)算具體執(zhí)行單位，要求其根據(jù)績效評價結(jié)果，完善制度，改進措施，提高管理水平，同時將績效評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。二是探索

25、建立績效評價信息公開發(fā)布制度，加強對各部門支出的激勵和監(jiān)督，增加政府公共支出的透明度，提高依法行政水平。三是建立績效問責(zé)機制，本著“誰用款、誰負責(zé)”的原則，對在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中未能達到績效管理目標或規(guī)定標準的各級預(yù)算部門（單位）及其責(zé)任人員實行績效問責(zé)，形成預(yù)算績效管理強大的威懾力。 </p><p>　　（五）加強預(yù)算績效管理隊伍建設(shè)。預(yù)算績效管理工作開展得好不好，關(guān)鍵取決于隊伍建設(shè)得好不好。針對當(dāng)前預(yù)算績

26、效管理隊伍人才缺失的情況，要切實把預(yù)算績效管理隊伍建設(shè)作為當(dāng)務(wù)之急。一是要充分整合多方力量，集中業(yè)務(wù)骨干充實財政預(yù)算績效管理隊伍；要完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，通過組織培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察、工作調(diào)研、業(yè)務(wù)交流等形式，對財政部門預(yù)算績效管理人員和相關(guān)人員開展多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。二是要加強對部門預(yù)算單位負責(zé)人及其經(jīng)辦人員的培訓(xùn)教育，為聘請的專家和社會中介機構(gòu)提供預(yù)算績效管理相關(guān)資料，讓其更快地了解和掌握預(yù)算績效管理內(nèi)容和實施規(guī)程，提高預(yù)算績效管理理論和政策業(yè)