多元化的法律實施與定量化研究方法

1、<p>　　多元化的法律實施與定量化研究方法</p><p>　　摘要：對法律實施進行定量化研究具有重要意義，法律實施本身的復雜性及統(tǒng)計數(shù)據(jù)、評價指標和因果關(guān)系分析等問題使得定量化研究中易出現(xiàn)一些似是而非的結(jié)果和對事實及因果關(guān)系的錯誤判斷。為盡可能克服這些局限，需要對研究方法本身不斷加以完善；也需要轉(zhuǎn)變視角，從糾紛解決的角度研究多元化的法律實施及其效果，從而更好地發(fā)現(xiàn)問題和規(guī)律。 </p>

2、<p>　　關(guān)鍵詞：法律實施；定量化研究；法治指標；糾紛解決；多元化 </p><p>　　中圖分類號：DF03 文獻標識碼：A 文章編號：1671-6604（2013）02-0068-13 </p><p>　　一、法律實施與定量化研究的意義 </p><p>　　2011年3月，吳邦國委員長指出：法律的生命力在于實施。事實上，法的實施比法的創(chuàng)制更重要

3、，它是考察一國法律的正當性、有效性和實際運行狀況的重要視角和基本途徑。 </p><p>　　法的實施是在特定的社會環(huán)境中運行的，必須依賴于各種相關(guān)制度和社會條件，包括：國家的政治體制；法律規(guī)范的正當性及其與民眾的利益、價值觀和社會公共道德以及社會生活、經(jīng)濟發(fā)展的適應程度；國家機關(guān)和社會成員的法律意識，特別是對現(xiàn)行法律制度的認同程度；法律文化傳統(tǒng)以及其他社會治理機制的作用；等等。這些因素以及執(zhí)法成本（包括司法資源

4、配置、執(zhí)法機構(gòu)、人員等）都是與法律實施的程度和效果直接相關(guān)的變量。各種變量之間相互作用和關(guān)聯(lián)，如果某個要素缺乏，就需要相應地增加其他因素的作用。例如，社會主體守法意識因素差，執(zhí)法成本必然會相應增加；如果缺少足夠的公共資源投入，就需要增加非正式制度作為補充。而如果所有要素均存在不足或嚴重匱乏，并無法形成基本的平衡，那么該法律規(guī)則和制度或許就并不具備實施的條件，甚至可能成為具文。所謂普適性與特殊性的關(guān)系實際上就是各種變量在不同環(huán)境下的組合及

5、其結(jié)果；我國法律實施之所以面臨大量困難，效果不理想，成本高，一方面與法律體系建構(gòu)的方式及其質(zhì)量相關(guān)，另一方面則應歸因于法律實施的整體條件較差，各種因素疊加使得實施的過程曲折復雜，結(jié)果也更加不確定。毫無疑問，法律實施僅依靠正式的國家機器和制</p><p>　　對法律實施進行定量化研究，其意義不僅在于顯示各種形式要件是否具備，更在于揭示各種變量因素的作用及其因果關(guān)系。與成文法律體系相比較而言，對法律實施狀況的描述和

6、評估更加復雜和困難。為此，研究者首先需要制定一種相對客觀、可操作的量化評價指標。目前采用的標準一般包括： </p><p>　　第一，形式標準，即根據(jù)法治必需的形式要件對法律實施的基礎和條件進行評估。所謂法治指數(shù)屬于一種對法治進行量化考量的形式標準。為了用量化的方法來判斷一個國家的法治程度，美國律師協(xié)會聯(lián)合國際律師協(xié)會、泛美律師協(xié)會、泛太平洋律師協(xié)會等律師組織發(fā)起了“世界正義工程”（the World Justi

7、ce Project），并分別于2008年和2009年在奧地利維也納先后舉辦了兩屆“世界正義論壇”（the World Justiee Forum），號召各國政府和非政府機構(gòu)做出長期承諾，促進“法治”在世界范圍內(nèi)的不斷發(fā)展、促進公平正義的早日實現(xiàn)。同時提出了“法治指數(shù)”評估體系來作為衡量一國法治狀況的重要“量化”標準。該“法治指數(shù)”首先確立了各國普遍接受的“法治”的四項基本原則，即政府及其官員均受法律約束；法律應當明確、公開、穩(wěn)定、公正

8、，并保護包括人身和財產(chǎn)安全在內(nèi)的各項基本權(quán)利；法律的頒布、管理和執(zhí)行程序應公開、公平、高效；由德才兼?zhèn)?、獨立自主的法官、律師和司法人員組成的司法職業(yè)群體。在此基礎上，總結(jié)出用以評估一國法治狀況的“法治指數(shù)”體系，共分為4組，16個一級指數(shù)和68個二級指數(shù)，分別用以考察上述</p><p>　　這種法治指數(shù)具有形式性、客觀性、定量化和可比較性，大致可反映各種法治模式的底線和共性，原則上也可以作為評價中國法治的參考標

9、準。但這一指標體系也存在一些問題：有些標準需要進行主觀解釋；指標給予非訴訟糾紛解決機制和其他非正式機制較大的寬容，承認發(fā)展中國家的特殊性，但仍存在濃厚的西方中心色彩，很多方面難以兼顧非西方國家的價值和文化傳統(tǒng)；有些標準顯得過于絕對，缺少條件限制和對公眾、社會選擇的正當性的認同；法治指數(shù)中不包括執(zhí)政黨依法執(zhí)政的內(nèi)容，很難直接對我國法治的特殊性問題進行評估。這些問題進一步說明有關(guān)法治的評價標準不可能是絕對和普適的。 </p>

10、<p>　　我國目前已有根據(jù)法治指數(shù)對地方法治狀況進行評估的嘗試。如，由浙江大學、司法部、中央黨校、中國人民大學等多個部門和單位的研究者參與的“余杭法治指數(shù)”研究項目，從黨委依法執(zhí)政，政府依法行政，司法公平正義，權(quán)利依法保障，市場規(guī)范有序，監(jiān)督體系健全，民主政治完善，全民素質(zhì)提升，社會平安和諧九個方面進行量化調(diào)研、統(tǒng)計、分析，初步創(chuàng)建了一個法治評價指標體系，嘗試借此反映地方法治建設的成就與不足。 </p><

11、;p>　　第二，法律實施效果評估標準，主要包括以下方面：（1）法律實效（efficacy of law），指法律實施的法律效果，即人們實際上按照法律規(guī)定的行為模式去行為，法律得到實際遵守、執(zhí)行或適用，從而使立法預期的目標得到實現(xiàn)。制度、程序的設計越精致、操作性越強，制度之間的關(guān)系越周密，其實效越易顯現(xiàn)。相比之下，粗放的制度、缺少操作性和過大的裁量空間必然影響效果的確定性。（2）法的實施的社會效果指法律實施對于社會產(chǎn)生的影響和作用，

12、以及公眾對法律效果的社會評價。是否承認法律實施的社會效果標準是法社會學與規(guī)范法學的根本分歧之一。法社會學原理認為，在某些情況下，盡管法律實施確實產(chǎn)生了實效，但其結(jié)果卻未必符合社會調(diào)整的目標或社會公共利益，或不能獲得社會公眾的認同；有時法律效果與社會效果可能相互脫節(jié)，甚至完全相悖。因此，研究和判斷法的實施，尤其是執(zhí)法和法的適用的效果，不僅要評估法律的形式標準，還要根據(jù)事實標準，對糾紛解決的實際效果和社會效果加以考察。這方面的基本指標包括：

13、公眾對法律適用（司法裁判）結(jié)果公正性的評價，司法公信力，裁判與主流價值的符合程度，當事人的滿意程度，糾紛解決的徹底性，執(zhí)法和司法活動的成</p><p>　　盡管量化研究的意義不言而喻，但實踐證明，對于像法律實施這樣的復雜的研究對象而言，各種社會科學研究方法無一例外地都存在無法克服的局限，定量研究也不例外。 </p><p>　　今天，在有關(guān)法律實施問題的研究中，研究者都會大量采用各種統(tǒng)計

14、數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的使用既有描述性的，也有評價性的，有時則作為解釋的依據(jù)（佐證）；但是，相同的數(shù)據(jù)得出的結(jié)論可能存在差異，有時甚至導致迥然不同的判斷。因此，這些量化研究都僅具有相對意義，需要通過實證調(diào)研、特別是田野調(diào)查、深度訪談、問卷調(diào)查、文獻分析、歷史、比較等多種經(jīng)驗實證方法進行相互印證，才可能盡量接近客觀真實。 </p><p>　　為了避免數(shù)字的誤導，研究者需要對數(shù)字進行認真解讀，對于結(jié)論和因果關(guān)系的分析尤其需要慎

15、重。美國法學家Galanter教授以對美國司法的實證研究著稱，他在2002年發(fā)表了長達110多頁的研究報告《消失中的審判》，以這一時期美國司法與審判演變的現(xiàn)實和全景為研究對象，在分析審判（判決）逐步減少的趨勢及原因的同時，兼及訴訟調(diào)解、和解和ADR的作用。他所采用的定量分析方法并不僅僅是從數(shù)據(jù)、比例及其趨勢直接得出分析意見和結(jié)論，而且借助大量文獻資料、訪談和經(jīng)驗性研究成果加以佐證，這種方法更好地彌補了定量分析的局限性，增加了對數(shù)據(jù)的深度

16、理解和結(jié)論的說服力。該研究報告首先追溯了美國法院審判結(jié)案率下降以及訴訟案件絕對數(shù)量下降的現(xiàn)象及發(fā)展歷程。Galanter教授通過大量的數(shù)據(jù)分別展示了聯(lián)邦法院和州法院民刑事案件數(shù)量、審判結(jié)案率、陪審團審判率、各種案件類型所占比例，從而詳盡地揭示出審判結(jié)案率和收案數(shù)量下降的事實和趨勢。數(shù)據(jù)表明，聯(lián)邦法院民事案件審判結(jié)案率從1962年的11.5%到2002年的1.8%，持續(xù)了一種歷史性的下降。更令人吃驚的是，法院受理的訴訟案件絕對數(shù)也在持續(xù)下

17、降，從20世紀80年代中期以后下降了</p><p>　　在揭示審判結(jié)案率和案件絕對數(shù)下降的事實及其普遍性的同時，Galanter教授更關(guān)注分析導致這種下降的原因并對趨勢作出預測，針對幾種解釋性觀點分別進行了辨析： </p><p>　　第一種解釋：需求減少說（diminished-supply argument），即當事人已不再將法院視為首要的解紛機構(gòu)。從州法院的數(shù)據(jù)可以看到，確有部分當

18、事人因訴訟費用等原因而轉(zhuǎn)向選擇其他解紛方式，不過這種理由難以說明何以審判結(jié)案率會下降，即當事人為何在訴訟中選擇和解。而事實上，法院立案數(shù)量下降的比例小于審判結(jié)案率的下降。而且，這種解釋對于聯(lián)邦法院并不適用。 </p><p>　　第二種解釋：糾紛解決方式轉(zhuǎn)移說（diversion argument），即案件向ADR（非訴訟機制）分流。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，這種原因確實具有實質(zhì)性。毫無疑問，ADR不僅可以分流審判案件，且對

19、于促進訴訟案件和解也具有重要作用。此外，除了一般制度性ADR之外，還應該充分考慮到經(jīng)常被忽視的各種機構(gòu)組織內(nèi)部的IDR（糾紛解決機制）的作用。但是，ADR的繁榮與審判的減少之間也存在很多不確定的聯(lián)系，特別是，僅從數(shù)據(jù)的對應上至少還不足以解釋審判結(jié)案率和收案數(shù)量下降的全部原因。 </p><p>　　第三種解釋：經(jīng)濟（分析）論（economic argument），認為和解已成為當事人（以及法律界）針對訴訟高成本而

20、采取的一種理性評估和應對策略。當事人只有對訴訟的收益和風險作出理性判斷時才會提起訴訟。針對這一解釋，Galanter教授指出，由于媒體仍在不斷傳播一些獲得高收益的訴訟案件和陪審團作出的高額懲罰性賠償，以及“訴訟爆炸”的神話，高估訴訟案件數(shù)量和審判的作用，不僅諸多受眾受此影響，很多法學界人士也對此深信不疑。因此，社會并沒有形成真正的訴訟理性，這也不是導致訴訟審判下降的根本原因。 </p><p>　　第四種解釋：法

21、院資源短缺說，即由于法院自身缺乏及時對全部案件作出審判的能力和資源，包括人力和經(jīng)費方面的不足，而導致消極審判。然而實際上，法院的經(jīng)費和工作人員始終在持續(xù)增加，因此，法院資源短缺導致審判與訴訟下降的解釋是值得懷疑的。 </p><p>　　在辨析上述論證的基礎上，Galanter教授分析認為，審判和訴訟下降的原因有多種因素：首先，ADR的分流無疑具有重要意義。它不僅為當事人提供了多種選擇，為法院訴訟案件的和解提供了

22、輔助性力量，而且也成為促使社會糾紛解決文化轉(zhuǎn)變的重要因素。其次，律師和法官的訴訟理念和行為發(fā)生轉(zhuǎn)變。法官的審判活動與其前輩相比只占很小比例，但他們作為管理型法官在訴訟早期積極介入案件的同時，也在以調(diào)解人的身份積極鼓勵和促進和解。促成這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是1983年對《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第16條的修改以及1990年國會通過的《民事司法改革法案》。這些內(nèi)部因素與ADR及其他社會因素共同作用，促使美國的糾紛解決和司法文化發(fā)生了持續(xù)的變化。再次，審判

23、和訴訟的下降與社會人口和經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)模息息相關(guān)。 </p><p>　　Oalanter教授的分析帶給我們的啟示是：第一，需要思考將訴訟增長與法律增長簡單等同，將訴訟視為促進當代法律發(fā)展和社會進步的基本力量，以訴訟率作為權(quán)利保護和法律意識程度的表征，將ADR的應用簡單歸結(jié)為訴訟爆炸的產(chǎn)物等一系列判斷。事實已經(jīng)證明，訴訟數(shù)量不能代表法律產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，法律的增長并不必然導致訴訟的無限增長或爆炸，而審判和訴訟的減少

24、也并不意味著法律及其作用的貶值。在這里，制度設計作為一個關(guān)鍵變量起著決定性的作用。 </p><p>　　第二，和解比例的提高使得訴訟的分配格局得以調(diào)整，訴訟的價值及程序功能從對抗向協(xié)作、從法律判定向促進合意轉(zhuǎn)化，法律在實體和程序方面的作用已發(fā)生變化。在追求平和解決糾紛的訴訟過程中，和解和調(diào)解具有更重要的價值和功能，當事人可能由此獲得雙贏結(jié)果和更合理的解決結(jié)果。和解被稱為“法律陰影下的交易”，其中法律的影響和作用

25、是顯見的，但法律通過對訴訟費用以及程序的周期、復雜性、風險、對抗性等多種因素的考量，綜合發(fā)揮作用。換言之，對于法律的作用更為客觀合理的認識可以影響當事人和社會對糾紛解決方式的選擇。 　　第三，審判的減少及和解的增加表明，法院的職能進一步向行政性的案件管理轉(zhuǎn)化；同時糾紛解決機制也更加多元化。隨著案件數(shù)量和判決率的降低，正式的司法審判主要用以處理少數(shù)高端和疑難案件；法院則通過發(fā)揮司法能動性和社會責任，積極促進ADR與和解，為社會解決糾紛做

26、出更積極的貢獻。與此同時，一些類審判或準司法方式也在進入行政機構(gòu)、社會法庭和民間ADR，使得公與私、司法、行政和社會解紛機制之間的融合與多元化趨勢更加明顯，并進而導致法律職業(yè)的觀念、業(yè)務范圍和行為方式乃至法學研究與法律教育做出了相應的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。 </p><p>　　第四，美國法院訴訟調(diào)解的發(fā)展并非英美法當事人主義和對抗制訴訟模式的自發(fā)產(chǎn)物，而是案件管理運動和司法改革的結(jié)果。當代世界各國司法改革的實踐顯示，訴訟

27、和解本質(zhì)上是職權(quán)主義與當事人主義的結(jié)合，注重訴訟調(diào)解已成為當代世界各國民事訴訟的共同特點和基本趨勢。今天，傳統(tǒng)民事訴訟理論所主張的嚴格的“調(diào)審分立”以及對訴訟調(diào)解的諸多限制和禁忌已被打破，不論何種法系和司法模式，訴訟調(diào)解在各國的民事訴訟中均已生根。 </p><p>　　第五，當代社會的司法與糾紛解決機制始終處在不斷調(diào)整和反思的過程中，其發(fā)展并不會就此終止。因此，在肯定司法的功能轉(zhuǎn)變帶來的積極和合理因素的同時，確

28、實有必要對其潛在的問題加以充分關(guān)注和持續(xù)的觀察，并注意避免和減少各種不利后果。 </p><p>　　總而言之，定量研究必須在一個相對合理的時空范圍內(nèi)，綜合各種知識、信息和經(jīng)驗，排除各種不確定因素和假象，才能接近客觀，而對于不確定因素的和各種變量之間的因果關(guān)系，在不能得出確證之前，寧可作為一種可能性或假設，而不能輕易將其視為普適性規(guī)律。即使是就具體和局部問題、課題進行的研究，也不能僅僅以數(shù)據(jù)和定量分析為唯一的依據(jù)

29、。當代世界已經(jīng)不能僅僅依靠正式司法機制和訴訟，特別是訴訟和判決的數(shù)量來把握法律實施的全貌，關(guān)注多元化的法律實施及多元化的評價標準應成為不可或缺的視點。 </p><p>　　三、我國法律實施定量研究的問題 </p><p>　?。ㄒ唬┙y(tǒng)計數(shù)據(jù)的相對性 </p><p>　　1.統(tǒng)計數(shù)據(jù)本身的問題。主要是指由于統(tǒng)計指標設計和各種客觀原因?qū)е碌臄?shù)據(jù)不準確或意義的模糊性。

30、經(jīng)驗表明，我國統(tǒng)計中錯誤、遺漏和重復統(tǒng)計的情況屢見不鮮。例如，基層村居委人民調(diào)解的統(tǒng)計隨意性很大。民事訴訟制度中和解撤訴不能排除再次或反復起訴，法院和當事人都會利用這一“機會”，如突擊結(jié)案，延緩審理，先撤訴而后再從新起訴，這必然導致“調(diào)撤率”數(shù)據(jù)的模糊性。此外，訴訟與非訴訟銜接中，同一案件重復計算為不同機構(gòu)的工作業(yè)績也順理成章。這些問題導致很多統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以準確和確定地表明某一既定事實。 </p><p>　　2.

31、統(tǒng)計范圍的有限性。法律實施涉及執(zhí)政黨的依法執(zhí)政以及諸多社會機制和執(zhí)法機關(guān)，覆蓋基層民眾的日常生活、糾紛解決和國家機關(guān)的公務活動，也包括某些特殊的救濟機制（如信訪）。如果不能將這些相關(guān)的方面都納入統(tǒng)計，必然會掛一漏萬。統(tǒng)計通常只會以常規(guī)制度為范圍，但對非正式或創(chuàng)新性機制的作用往往置若罔聞。例如，有關(guān)法律實施的考察往往集中在司法訴訟案件數(shù)量方面，卻很少將行政執(zhí)法納入視野，但實際上，行政執(zhí)法在法律實施和糾紛解決中的作用遠大于司法，很多國家在許

32、多領域都要求窮盡行政救濟之后再訴諸司法。我國很多行政機關(guān)的日常工作都與糾紛解決有關(guān)，如工商管理部門、環(huán)境保護部門等。但在“依法行政”、“小政府、大社會”的理念下，行政執(zhí)法機關(guān)的解紛功能一度受到貶低和削弱，但目前基于社會治理的實際需要，又不得不在實踐中不斷加強，客觀上起到了彌補制度和立法缺陷的作用。以勞動監(jiān)察為例，“十一五”期間，全國勞動保障監(jiān)察機構(gòu)共檢查用人單位830.1萬戶。涉及勞動者4.8億人，查處舉報投訴案件199萬件，為3353

33、萬名勞動者追發(fā)工資等待遇391.2億元。以當事人（勞動者）為基準，這一數(shù)據(jù)比同期勞動仲裁和訴訟的總和還多。加上一些新</p><p>　　3.統(tǒng)計的一般性會掩蓋差異性以及事實和問題的復雜性。我國幅員廣大、人口眾多，在保持中央的統(tǒng)一領導下，地方保留著較大的自治權(quán)，因此形成了各地經(jīng)濟、社會管理和發(fā)展模式的較大差異。司法、行政執(zhí)法和綜合治理都是以地方為基礎展開的，各地政府和司法機關(guān)往往會在體制和法律的空間內(nèi)進行大量改革

34、和制度創(chuàng)新，因而導致各地司法實踐存在相當大的差異，甚至出現(xiàn)與立法預期完全不同的結(jié)果。但全國性的統(tǒng)計采用統(tǒng)一的標準，數(shù)據(jù)將兩極中和的結(jié)果不僅抹殺了巨大的地方差異，也可能掩蓋真正的問題。在全國訴訟案件的增長的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，既有因立法失誤導致的高速增長，例如東部地區(qū)的勞動爭議案件，也有因社會結(jié)構(gòu)變化和傳統(tǒng)治理機制衰落導致的常規(guī)性增加，如西部不發(fā)達地區(qū)。有些法院通過積極努力已經(jīng)出現(xiàn)案件增長持平和負增長，而有些法院仍未擺脫對訴訟費和案件量的追求。由

35、于各地的人事制度、待遇等存在區(qū)別，所謂法官的斷層也并不是所有西部地區(qū)法院的普遍事實。在基層農(nóng)村，既有因卓有成效的基層調(diào)解和治理而達到“無訟”的鄉(xiāng)村，也有因各種原因?qū)е碌淖灾魏突鶎诱?quán)全面瓦解，除經(jīng)濟和基層組織的因素外，民族、宗教、宗族、文化傳統(tǒng)等都會直接影響其治理狀況?？傊?，全國統(tǒng)</p><p>　　4.分類方法的局限性。各種統(tǒng)計往往根據(jù)一定的標準進行分類，分類方法如果不夠科學合理，同樣會直接導致分析結(jié)果的誤差

36、或錯誤。例如，調(diào)解既可以理解為一種制度或組織機構(gòu)，如人民調(diào)解；調(diào)解本身也是一種糾紛解決方式或程序，即在各種機制、程序中都可以采用的中立第三方的調(diào)解活動。如果簡單以訴訟、調(diào)解和仲裁對法律實施方式進行分類，完全無法體現(xiàn)調(diào)解在性質(zhì)和功能上的根本差異，難以準確反映和評估其特點、功能、成本效益和社會效果。例如法院調(diào)解、特別是訴訟中調(diào)解，作為法院結(jié)案的主要方式，通常應作為司法訴訟活動的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，用以考察司法職能、司法政策、法院工作、當事人對司法

37、的依賴和訴訟行為。行政調(diào)解，反映的是行政機關(guān)的執(zhí)法方式與糾紛解決功能，其中獨立的調(diào)解程序與附帶性的調(diào)解又有著不同的功能；不同領域的行政調(diào)解不僅分屬不同的主管機構(gòu)或行政主體，構(gòu)成專門性解紛機制的特定環(huán)節(jié)，如知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境、勞動等；民事糾紛調(diào)解與行政爭議的調(diào)解同樣存在本質(zhì)上的區(qū)別。人民調(diào)解體現(xiàn)的是社會自治、非正式、非官方的力量，但隨著其自身的多元化和新型民間社會調(diào)解組織的大量出現(xiàn)，許多新型專門調(diào)解既可以采用人民調(diào)解形式，也可以采用獨立的組織

38、形態(tài)。在</p><p>　　數(shù)據(jù)分類的科學性會往往直接影響對很多問題的理解和解釋。例如，全國人大的財政預算支出報告中的分類和數(shù)據(jù)就導致了一些重大誤解或惡意解讀。近年來，該統(tǒng)計一直將政法、維穩(wěn)（包括信訪）等公共安全方面的支出放在同一項目之下。除中央財政外，地方財政用于政法、維穩(wěn)（包括信訪）等公共安全方面的支出也在持續(xù)增長，使得司法已經(jīng)基本脫離了物質(zhì)資源高度匱乏的時代，包括基層法庭在內(nèi)的物質(zhì)條件和工作硬件已基本實現(xiàn)

39、現(xiàn)代化。從這些數(shù)字中可以清楚地看到所謂公共安全開支主要是用于政法機關(guān)的發(fā)展上的，但是很多人卻將維穩(wěn)僅僅理解為信訪、公安和政府用于“花錢買平安”的費用，把國家對“法治”的投入理解為對“人治”或“壓制”的投入，進而進一步引申為維穩(wěn)無用或治理失敗的結(jié)論。 </p><p>　?。ǘ┓治龇椒▎栴} </p><p>　　1.解釋的主觀性。盡管統(tǒng)計數(shù)字似乎是客觀的，但往往必須經(jīng)過研究者的主觀詮釋才能

40、揭示其意義，而如果不能全面地把握政策變動、時代變遷、制度設計、社會因素、實務部門的實踐以及各種差異性因素，就不可能對這些數(shù)據(jù)建立起合理的因果關(guān)系解釋和科學分析。 </p><p>　　迄今為止的評價指標體系都存在一些不確定因素，往往可以做出不同的解釋。以“余杭法治指數(shù)”為例，黨委依法執(zhí)政方面的數(shù)據(jù)包括紀委和反貪局調(diào)查案件總數(shù)、被控犯罪人數(shù)以及挽回經(jīng)濟損失數(shù)額，這些數(shù)字既可以解釋為反腐敗力度加大、效果明顯，也可以作

41、為腐敗嚴重，甚至治腐效果不佳的證明。此外，黨務公開和干部任用公示作為一個很低的程序公正標準，并不能反映干部任用的實際情況，也不能作為干部能力和廉潔度的實質(zhì)標準。對于司法進行評估的指標主要是案件數(shù)、上訴率、改判率、司法賠償案件數(shù)，這些數(shù)據(jù)都可作多種解釋，并需要借助于其他分析數(shù)據(jù)或經(jīng)驗材料。在權(quán)利保障方面，每萬人或十萬人平均警察、律師和法律服務工作者人數(shù)及其與刑事、民事、行政案件及法律援助數(shù)量的關(guān)系都很難直接得出簡明的結(jié)論。而黨委對司法和政

42、府的領導及關(guān)系、政法委的工作及其方式和實際作用等均無法從這套指標體系中看出。至于調(diào)查采用的自評、公眾評價（滿意度）等方式，由于具有更多的主觀因素，其結(jié)果同樣未必客觀準確。尤其是關(guān)于全民法律意識和法律素質(zhì)方面的評估，顯然采用了國家中心的視角，而不是將法律意識作為一種客觀存在的社會意識，法律意識與道德水準也難以明確區(qū)分。 </p><p>　　特別需要指出的是，我國歷來慣用各種統(tǒng)計指標對政府政績和各行業(yè)、部門的工作業(yè)

43、績進行評價、監(jiān)督和激勵，例如調(diào)解率、結(jié)案率、上訴率、發(fā)改率、再審率等，其中一些統(tǒng)計指標確實是實際工作的客觀顯示，但有些指標則作為一種目標、要求或強制性指令，在具有正面激勵和引導作用的同時，往往也會產(chǎn)生一定負面效果。如以訴訟案件數(shù)量評價法院工作會鼓勵法院積極攬訟，發(fā)改率則可能刺激法院對棘手案件的“特殊處理”，調(diào)解率作為指標的正當性備受質(zhì)疑，至于法律教育為追求量的擴張而導致的過剩和低水準已經(jīng)成為無法否認和逆轉(zhuǎn)的事實。 </p>

44、<p>　　為了克服數(shù)字本身的不足，使分析更具有客觀性，研究者通常需要借助實務部門調(diào)研資料、官方分析、親歷者經(jīng)驗、訪談及其他研究成果進行補充說明或佐證，以增加分析的可信度和說服力。但有些第二手材料有時也難免存在純粹的主觀推斷，必須謹慎甄別和考證。目前。缺少佐證和過度解釋仍是分析的主要問題。 </p><p>　　以對人民調(diào)解的統(tǒng)計數(shù)據(jù)解釋為例，自20世紀90年代以來統(tǒng)計數(shù)據(jù)確實表明人民調(diào)解的作用有所下

45、降，與此同時，法院訴訟案件量持續(xù)增長。在轉(zhuǎn)型期糾紛多發(fā)的背景下，不容否認，由于熟人社會解體，傳統(tǒng)文化和道德失落，社會誠信缺失，市場風險加大，當事人的理性程度不高，利益沖突激烈，法律意識形態(tài)等原因，當代社會當事人協(xié)商及合意達成日益困難，調(diào)解的利用率、成功率、解紛效果和社會功能必然出現(xiàn)相對降低。但是，僅僅以調(diào)解數(shù)量降低來證明人民調(diào)解組織已經(jīng)過時、作用不大的結(jié)論卻未必成立。那么，怎樣解讀這些數(shù)據(jù)呢，盡管很難有絕對正確的答案，但至少以下一些因素

46、應該被充分考慮：首先，調(diào)解數(shù)量的下降與訴訟的增加或調(diào)解本身的失效之間并不存在簡單的因果關(guān)系，因為調(diào)解的作用和數(shù)量很大程度取決于制度安排（管轄權(quán)），20世紀80年代以后，人民調(diào)解的范圍不斷被限縮；近年來立法也在不斷縮小非訴訟機制的管轄權(quán)，將糾紛直接向法院管轄集中，如交通事故賠償、醫(yī)療糾紛、勞動爭議等。所以，法院的案件增長本身是制度安排和社會意識影響的必然結(jié)果，但未必是最終結(jié)果。另一方面，在多數(shù)情況下，訴訟與非訴訟案件之間不能形成此消彼長的

47、正相關(guān)關(guān)系一 </p><p>　　非訴訟方式解決的糾紛總量無法準確統(tǒng)計；經(jīng)非訴訟方式調(diào)解不成的糾紛未必都進入訴訟；有些達成調(diào)解的糾紛仍有可能再度進入司法程序。其次，基層人民調(diào)解的社會功能不僅難以準確量化，而且其效果往往與糾紛及處理的數(shù)量成反比，因為好的治理客觀上會減少糾紛的發(fā)生，部分地方確實可能出現(xiàn)糾紛和調(diào)解數(shù)量下降甚至“無訟”的結(jié)果。再次，調(diào)解的作用既可以替代訴訟和裁判，也可以部分替代或起到輔助性作用。例如，

48、在離婚過程中，當事人可通過民間調(diào)解就財產(chǎn)分割和子女撫養(yǎng)等問題達成離婚協(xié)議，再經(jīng)過行政或司法程序使其產(chǎn)生法律效力。最后，在當代多元化糾紛解決機制的格局下，人民調(diào)解組織受到國家政策、地方政府和司法機關(guān)的重視和扶持，在組織形式、作用方式和與行政、司法的銜接上出現(xiàn)了許多新的變化，同時其他非訴訟機制（包括協(xié)商和解、其他民間調(diào)解、各種仲裁、行政機制等）也在快速發(fā)展，作用不斷提高，使得糾紛總量得到多元分流，人民調(diào)解已不再是民間調(diào)解唯一的代表，其作用的

49、相對下降也不足為奇。 　　綜上所述，今天，為了準確把握民間調(diào)解或非訴訟機制的作用，不僅需要擴大統(tǒng)計的范圍，盡可能將各種新型機制納入研究視野，而且需要對現(xiàn)有的評價機制進行調(diào)整，根據(jù)</p><p>　　2.因果關(guān)系的復雜性。統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析結(jié)果的相關(guān)度是檢驗因果關(guān)系分析是否客觀、合理的基本依據(jù)。很多統(tǒng)計分析往往并未經(jīng)過科學的驗證，僅憑常識和經(jīng)驗就足以看出其中的漏洞。例如，將訴訟增長簡單地歸結(jié)為經(jīng)濟發(fā)展或公民權(quán)利意識

50、提高，執(zhí)著于通過增加法院、法官供給和程序簡化解決司法需求問題，認為訴訟和判決較少或調(diào)解率高必然意味著司法功能降低和不公正，將勞動爭議的突發(fā)性增長簡單歸咎為經(jīng)濟危機，等等，都是法學界的典型誤解。 </p><p>　　3.價值判斷。數(shù)據(jù)只有在客觀的功能分析基礎上才能成為決策的科學依據(jù)，如果研究者過多地將自己的價值判斷和主觀偏好加入到解釋中，就可能給讀者和決策帶來誤導。同樣以人民調(diào)解為例，很多研究者的分析中往往摻雜著

51、較多的主觀推斷、明顯的價值偏好和過度解釋，并據(jù)此提出了一些不合理的對策。例如，將人民調(diào)解作用“降低”的原因歸結(jié)為正規(guī)化、制度化和職業(yè)化程度不足，要求國家大量增加資金、人力方面的投入，將基層調(diào)解組織改造為帶有明顯行政色彩和準司法特點職業(yè)化調(diào)解機構(gòu)，模仿法院、強調(diào)法庭式調(diào)解等。或者相反，以調(diào)解的行政化、權(quán)力化以及數(shù)量下降、成本增加、效果有限為由，全面否定原有的基層人民調(diào)解的價值。此外，調(diào)解員的文化或法律資質(zhì)也被視為其功能下降的原因之一，強調(diào)

52、應提高其文化程度、法律專業(yè)水平和職業(yè)化程度等。然而，這種結(jié)論不過是主管部門和法律精英的推定，不僅與基層解紛實踐不符，而且顯示出國家中心的色彩。實際上，作為承擔多元文化和社區(qū)治理功能的基層村居委調(diào)解、特別是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的調(diào)解，調(diào)解員的道德品行、特定身份（地方權(quán)威、精英或家族及宗教等）、鄉(xiāng)土特色、經(jīng)驗和熱心及其在共同體中的影響力遠遠比文化和法律水平更為重要。</p><p>　?。ㄈ┙y(tǒng)計和定量研究中易忽略的重要

53、因素 </p><p>　　在考察我國法律實施中，至少有以下幾個通常不進入法律統(tǒng)計和定量研究范圍的因素需要被納入視野： </p><p>　　1.政法委及其政策的作用。在中國的法律實施中，中央及各地政法委以及綜治委的作用，是不可忽視的。無論正常工作協(xié)調(diào)、司法改革還是綜合治理、社會管理機制創(chuàng)新，都與其作用密不可分；其功能顯示出明顯的實踐先行和超越立法、制度的能動性。例如，中央政法委員會在全國

54、司法改革中的作用④，中央及地方政法委和綜治委在多元化糾紛解決機制的建構(gòu)和實踐中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用⑤等。對于政法委的作用，學術(shù)界往往從理論和普適性原理出發(fā)，以批判和否定為主；另一方面，政法委自身各種帶有意識形態(tài)和運動化推動方式也確實容易引起公眾的懷疑和漠視。但各種詬病大多源于個案和推論，迄今為止的量化研究幾乎均未將這一因素納入范圍，自然也無以客觀揭示其真實的作用和影響力⑥。 </p><p>　　2.各種“創(chuàng)新”與非正

55、式制度。盡管我國宣稱已經(jīng)初步建成中國特色社會主義法律體系，但不言而喻，法律的粗放、缺漏、滯后以及操作問題仍然大量存在，法律的穩(wěn)定性也與轉(zhuǎn)型社會的需求形成鮮明矛盾。多年來，由于立法和制度難以適應社會需求，面對嚴峻的社會治理形勢，各地的實務部門不得不采用“摸著石頭過河”方式進行創(chuàng)新和探索。近年來，中央政府將糾紛解決效果和社會穩(wěn)定納入考評和問責機制，對各地基層政府、法院和其他實務部門提出了極高的要求，也帶來了極大的壓力。在這種情況下，糾紛解決

56、成為政府、執(zhí)法和司法機關(guān)、各種社會組織團體、公眾和當事人博弈的過程，也成為制度形成的契機和實踐理性的舞臺。各種改革創(chuàng)新層出不窮，但模式、理念、形式等方面的差異性也愈加明顯。例如《道路交通安全法》、《勞動合同法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的制度設計導致大量糾紛向法院集中，糾紛解決成本激增，實踐效果不佳，而立法的預期也無法實現(xiàn)。針對這種情況，各地執(zhí)法部門和司法機關(guān)不得不根據(jù)社會需求和實踐經(jīng)驗，在制度的空間中進行大量變通和創(chuàng)新，以修正、彌補立法

57、和制度的不足。同樣，刑事和解、行政訴訟協(xié)調(diào)和民事訴訟中的委托調(diào)解，都是在缺少法律依據(jù)和正式制度的情</p><p>　　3.信訪。眾所周知，信訪問題已經(jīng)成為中國目前社會發(fā)展和法治建設的瓶頸，是研究法律實施和社會治理不能忽略的問題。信訪作為當代中國社會的一個窗口，反映出法律與社會、中央與地方、司法與糾紛解決、普適性法治與中國傳統(tǒng)文化、程序公正與實質(zhì)正義等多方面的緊張關(guān)系和深刻矛盾，同時，有關(guān)信訪的制度、規(guī)則和政策與

58、實踐、效果和公眾評價又存在著巨大的懸殊和差異，法律界和社會對此很難達成共識；迄今為止的研究幾乎都沒有得出令人信服的結(jié)論，提出的對策往往兩極分化――或者過于簡單地主張取消信訪、代之以訴訟，不僅不具有操作性和可行性，而且已為涉訴信訪的激增所證偽；或者著眼于積極解決而加強責任追究，但大量無理信訪人的存在和基層實際處理的困難導致一些地方政府和司法機關(guān)不得不采用極端和非法的對策規(guī)避中央政府的責任追究，使得信訪的功能被異化，成本和風險不斷加劇。在這

59、種背景下，信訪的數(shù)據(jù)變化及其解釋就愈加困難。研究者為了避免陷入解釋的困境，固然可以省略這部分內(nèi)容和數(shù)據(jù)，但由此也就失去了一個考察中國法律與社會的重要視角，必然會影響研究的全面性。 　　4.制度異化。制度異化是指表面上某些機制運行正常，但其功能和實質(zhì)實際上已經(jīng)發(fā)生</p><p>　　再如，人民陪審員人數(shù)、參審量和比例等方面持續(xù)增長，似乎表明其作用的持續(xù)提高，但在很多地方人民陪審員已經(jīng)出現(xiàn)固定化、精英化、專職化趨

60、勢，功能也從民眾參與司法轉(zhuǎn)變成了法院的輔助人員。同樣，勞動仲裁雖然仍然是勞動爭議處理的主渠道，但已經(jīng)為專職律師和勞動行政人員所主導，失去了勞動爭議解決機制最重要的三方協(xié)調(diào)理念，從而變?yōu)榕c行政裁決和司法裁判并無二致的普通裁決程序。然而，通常統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅僅反映表面上的數(shù)量變動，而無法解讀出其中的變化；有時異化已成為全局和普遍現(xiàn)象，數(shù)據(jù)已經(jīng)明顯顯示出制度的失敗或失效，但仍可能被理解為正?，F(xiàn)象或成就，例如法律教育的規(guī)模與需求的矛盾，以及統(tǒng)一司法考

61、試的合格率等。由于我國缺少對改革的定量和定性評估，很少承認異化和失敗的存在，因此這種情況及其嚴重性尚未引起研究者和決策者的應有注意。 </p><p>　　四、方法的改進與視角的轉(zhuǎn)換――多元化的法律實施 </p><p>　?。ㄒ唬┲斏魇褂脭?shù)據(jù)，改進分析方法，克服量化研究的局限。 </p><p>　　1.以差異原則為前提。研究者應認識到普適性是相對的，差異性是絕對

62、的，并以此為起點，盡量避免采用宏大敘事和過于籠統(tǒng)的選題，切忌輕易從統(tǒng)計數(shù)據(jù)中直接得出結(jié)論，例如“訴訟爆炸”及其原因和規(guī)律，城市化進程與調(diào)解的作用，法律職業(yè)人數(shù)、訴訟率、犯罪率與社會發(fā)展及法治程度的關(guān)系，等等。 </p><p>　　2.盡可能進行分組研究。鑒于法律實施中的地方差異不斷擴大，各種變量間關(guān)系復雜，使用數(shù)據(jù)進行比較研究和因果關(guān)系分析需要限定范圍。在條件、背景、時空范圍等因素相對確定的前提下，對具體數(shù)據(jù)進

63、行分類、分組研究，有利于將數(shù)據(jù)與具體的社會條件和情境結(jié)合起來，更客觀地分析各種變量和社會因素的因果關(guān)系，通過事實檢驗分析的關(guān)聯(lián)度和科學性，防止主觀的過度解釋。同時，研究者需結(jié)合其他經(jīng)驗實證研究方法，并適當采用規(guī)范分析、價值分析、功能分析、比較分析和歷史分析方法，克服簡單數(shù)據(jù)比較的局限。例如，對特定地區(qū)糾紛解決機制的歷時性研究等。 </p><p>　　3.注重細致深入地揭示變量和社會情境。相對于形式化統(tǒng)計數(shù)據(jù)，具

64、體真實的社會情境是揭示研究對象所處的客觀條件、背景、相關(guān)變量之間的關(guān)系、因果關(guān)系的基本依據(jù)。因此，進行實證研究、量化研究必須盡可能詳盡交代這些社會情境和變量因素，如時間、地點、人口構(gòu)成、社會經(jīng)濟發(fā)展程度、文化背景、地域特征、地方政府、司法機關(guān)和社會組織基本情況，等。在無法準確了解這些具體因素的情況下，盡可能不做主觀推定和整體性判斷，如訴訟增長表明民眾法律意識提高；訴訟調(diào)解率的提高必然導致司法功能的降低和強制調(diào)解；維穩(wěn)成本增長證明維穩(wěn)政策

65、的失?。坏鹊?。 </p><p>　?。ǘ┨剿髌者m性與特殊性的關(guān)系 </p><p>　　定量研究的局限不僅來自方法本身，更重要的是由研究對象的復雜性所決定的，法律實施本身的復雜性、多樣性和地方性，使任何普適性或普遍規(guī)律都難以證成，而采用西方國家既有經(jīng)驗和普適性命題解釋中國法治進程、發(fā)展模式和特殊性問題，更顯得似是而非。盡管如此，法律實施仍需遵循某些客觀規(guī)律，對于決策者、實踐者和研究者而

66、言，應盡可能通過科學的方法把握客觀社會需求，認識社會治理的問題與規(guī)律，合理配置公共資源和社會力量，追求社會與法治的可持續(xù)發(fā)展。 </p><p>　　以訴訟增加和非訴訟解紛機制作用的問題為例，首先應理解司法資源短缺與需求的矛盾具有普遍性?，F(xiàn)代法治社會以司法制度為基本依托，世界各國無不注重合理配置和優(yōu)化司法資源，平衡司法成本、提高司法效率，為社會提供公正、高效和便捷的司法服務。然而，司法資源的短缺卻是各國普遍存在的

67、基本事實。任何一個社會都不可能通過無限增加司法資源的供給，滿足社會利用訴訟解決糾紛的全部需求，司法資源的增加并不必然導致正義產(chǎn)出隨之增量，而且這種昂貴的需求還可能被不斷地刺激出來，甚至可能使司法陷入惡性循環(huán)或危機。因此，司法資源的供求失衡很難根本解決，而一個理性的社會應盡可能限制或減少不必要的訴訟，拓展替代性機制，以節(jié)約司法資源，應對社會糾紛解決和治理的需求。同時，司法資源的短缺又是相對的，通過合理的資源配置、縝密的制度及程序設計，運作

68、正常的司法組織和法律職業(yè)群體，多元化糾紛解決機制的分流和適度的激勵機制，以及理性和誠信的參與者和良好的司法環(huán)境，可以最大限度地使司法資源得以優(yōu)化和有效利用，保持相對的低成本、高效益，滿足社會的基本需求，獲得公眾的認可。事實證明，盡管社會轉(zhuǎn)型導致糾紛和訴訟多發(fā)是不爭的事實，但“訴訟爆炸”或“訴訟</p><p>　　在我國，有關(guān)司法資源配置也面臨著相同的問題。近年來，國家的司法投入增長比較迅速，司法人員持續(xù)增加，然

69、而一方面，投入與需求仍明顯失衡，案多人少成為大多數(shù)法院面臨的現(xiàn)實問題；另一方面，體制與慣行又導致司法機關(guān)在大量非司法活動中消耗了較多的資源；法院內(nèi)部存在著審判組織內(nèi)部的機構(gòu)失衡、業(yè)務與非業(yè)務部門配置失衡、審判業(yè)務與非審判業(yè)務部門配置失衡、審判職能與事務性工作失衡等問題，說明司法資源仍有一定的潛力可挖。與此同時，與西方國家不同，我國司法制度原本具有非正式性特點和便利、經(jīng)濟、常識化和快速等優(yōu)勢，例如派出法庭的設置、審限制度、司法救助以及調(diào)審

70、結(jié)合的民事訴訟模式等，司法改革面臨著現(xiàn)代化課題和探索本土道路及發(fā)展模式的雙重課題，并著力將程序的正規(guī)化作為改革目標，與西方國家亦存在著一定逆向性。 　　在經(jīng)歷了一些反復的過程之后，中國司法制度在正規(guī)化和便利化都得到了提升和保障，但司法改革和司法制度的建構(gòu)遠未完成，司法資源配置、司法成本與司法效率等問題仍是當前需要直面的難題。在這個方面，不僅存在著認識分歧、利益沖突、司法能力、地方經(jīng)濟社會發(fā)展及文化差異等多方面的障礙，而且在立法和制度設

71、計中顯示出國家中心和</p><p>　?。ㄈ募m紛解決的視角研究法律實施 </p><p>　　法律對社會發(fā)生作用的直接的方式之一就是解決糾紛。糾紛解決過程和活動反映著法律與社會主體的生活方式乃至社會（包括政治和經(jīng)濟）秩序的關(guān)系，是對立法、法律制度和司法制度以及社會糾紛解決機制的一種檢驗。然而，傳統(tǒng)法學的起點是（國家創(chuàng)制的）法律規(guī)則以及正式的司法制度和程序，關(guān)注的則是法律規(guī)則的司法適用

72、。美國學者施克萊用“l(fā)egalism”來描述和定位這種傳統(tǒng)法學，并將其稱之為一種意識形態(tài)。在肯定其合理性的同時，指出其有害之處在于“思想范疇（categories of thought）是僵化的，特別在評價法所依存的政治環(huán)境之間關(guān)系的時候，尤其如此。這乃是幾乎所有法律理論的造作性（artificiality）之源，也導致法律學者難以認識到，在一個復雜的社會世界（social world）中，法和法律程序的力量何在，弱點何在”。 <

73、/p><p>　　糾紛解決研究則與傳統(tǒng)法學不同，作為一種將法與社會連接考察的研究方法，它注重研究動態(tài)的法的實施和社會治理過程，不僅關(guān)注司法和訴訟程序，也關(guān)注其他各種糾紛解決機制（包括行政機制、社會機制和私力救濟機制）及其與司法的關(guān)系；不僅關(guān)注法的適用，同時關(guān)注法的遵守和法的實現(xiàn)及其效果；不僅關(guān)注國家權(quán)力機關(guān)和正式制度的運作，同時關(guān)注民間的自治及其他自發(fā)秩序的作用。將糾紛解決的視點引入法學，能夠使法學從法律規(guī)則、法律制

74、度、法律程序和法律職業(yè)的傳統(tǒng)視點上向社會延伸，從而使法學的視野大為擴展；對于研究法律的運作過程及其社會效果具有重要的意義。 </p><p>　　中國法律的實施并非是一種按照理性設計和法律預期呈現(xiàn)出來的圖景，除了實務部門和地方政府摸著石頭過河的實踐和創(chuàng)新外，社會環(huán)境、民眾、道德和文化傳統(tǒng)的作用同樣不可低估。然而，以往的一些關(guān)于法律意識、法律文化和公眾行為的調(diào)研資料雖然提供了一些參考數(shù)據(jù)，但往往不足以揭示處在社會轉(zhuǎn)