杭州績(jī)效考評(píng)的“法治指數(shù)”

1、<p>　　杭州：績(jī)效考評(píng)的“法治指數(shù)”</p><p>　　《杭州市績(jī)效管理?xiàng)l例》于2016年1月1日起施行。從采取開(kāi)放式社會(huì)評(píng)議，到注重過(guò)程管理，再到績(jī)效問(wèn)責(zé)，《條例》直面“庸官懶政”的現(xiàn)實(shí)焦點(diǎn)，全方位、全環(huán)節(jié)地重構(gòu)整治“庸官懶政”的政府績(jī)效管理體系。 </p><p>　　由“政府本位”向“公民取向”轉(zhuǎn)變 </p><p>　　民意與政府本是緊密相連

2、的關(guān)系，許多情況下前者還是后者的行為指向。然而多年來(lái)，政府績(jī)效管理普遍存在著“以控制求穩(wěn)定”的思維定式，由此滋生了少數(shù)官員“唯上不唯下”的上級(jí)滿意而群眾不滿意，片面追求少數(shù)被考評(píng)的指標(biāo)，統(tǒng)計(jì)水分等不合理現(xiàn)象。 </p><p>　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估中，推行公眾參與的比例不足10%。大多數(shù)的考評(píng)方式還是政府內(nèi)部的自我總結(jié)和自上而下的內(nèi)部考評(píng)，績(jī)效考評(píng)的透明度、開(kāi)放度和群眾參與度普遍較低。 </

3、p><p>　　“造成這一局面的重要原因是，對(duì)公眾評(píng)價(jià)政府還沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的政策指導(dǎo)和法規(guī)保障?！睂?zhuān)家表示，目前績(jī)效管理工作的開(kāi)展主要取決于地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)公眾參與的認(rèn)識(shí)程度，工作的隨意性較大，沒(méi)有上升到法律層面。由于社會(huì)評(píng)議政府方式實(shí)施成本高、難度大、變數(shù)多，出于便利評(píng)議的現(xiàn)實(shí)考慮，許多地方采取內(nèi)部評(píng)議、自我評(píng)定和上級(jí)考核的方式，以換取內(nèi)部皆大歡喜的和諧氛圍，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)“庸官懶政”的放縱、忽視甚至是網(wǎng)開(kāi)一面。 <

4、;/p><p>　　正因如此，改變政府績(jī)效管理中無(wú)視民意的現(xiàn)實(shí)，從制度層面改變“干好干壞由領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”的制度弊端，成了《條例》必須承擔(dān)的重要使命。 </p><p>　　本著將群眾滿意度作為檢驗(yàn)政府績(jī)效的核心標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)公共管理質(zhì)量、提高公共服務(wù)水平提供更強(qiáng)有力法律武器的初衷，《條例》進(jìn)一步從法律上確認(rèn)公民參與地位，明確規(guī)定：“績(jī)效責(zé)任單位編制績(jī)效管理規(guī)劃和制定年度績(jī)效目標(biāo)，要通過(guò)部門(mén)網(wǎng)站或其他

5、渠道向社會(huì)公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)或?qū)I(yè)事項(xiàng)，應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家事先組織必要性和可行性論證；績(jī)效管理機(jī)構(gòu)在審核年度績(jī)效目標(biāo)時(shí)，要秉著公開(kāi)透明的原則，將初步審定的績(jī)效目標(biāo)通過(guò)杭州考評(píng)網(wǎng)進(jìn)行公示，征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。下達(dá)后的年度績(jī)效目標(biāo)，則常年掛在網(wǎng)上，接受公眾的‘對(duì)標(biāo)’?！?</p><p>　　值得一提的是，此次《條例》圍繞“公民導(dǎo)向”為原則還在制度層面上作出了一系列的重大規(guī)定。在綜合考

6、評(píng)分值權(quán)重上，公眾參與的實(shí)際權(quán)重超過(guò)50%，突出了社會(huì)公眾在政府績(jī)效評(píng)估中的主體地位。參評(píng)代表更是覆蓋社會(huì)各階層，其中，市民代表人數(shù)最多、所占比重最大。這意味著，未來(lái)在績(jī)效管理全過(guò)程中將注重公眾意見(jiàn)的吸收和應(yīng)用，而社會(huì)公眾也將對(duì)績(jī)效規(guī)劃、績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定和執(zhí)行享有實(shí)質(zhì)參與權(quán)。 </p><p>　　“杭州市綜合考評(píng)和績(jī)效管理是一個(gè)開(kāi)放的、多元的管理體系，既有內(nèi)部的目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)，也有以社會(huì)公眾為主體的社會(huì)評(píng)價(jià)，

7、改變了以往單一封閉的政府組織內(nèi)部考核模式?！焙贾菔锌荚u(píng)辦（績(jī)效辦）主任伍彬說(shuō)。 </p><p>　　“《條例》作為國(guó)內(nèi)首部具有實(shí)踐基礎(chǔ)的政府績(jī)效管理地方性法規(guī)，以創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)為特色，以提升群眾滿意度為動(dòng)力，創(chuàng)立了融目標(biāo)考核、社會(huì)評(píng)價(jià)和領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)于一體的‘三位一體’綜合考評(píng)制度。”浙江大學(xué)公共服務(wù)與績(jī)效評(píng)估研究中心主任胡稅根教授指出，這一模式整合了“自上而下”和“自下而上”兩種評(píng)估模式，實(shí)現(xiàn)了政府管理向“公民滿意原則”

8、的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了政府工作重心由“政府本位”向“公民取向”的轉(zhuǎn)變。 </p><p>　　摒棄年終“一錘定音” </p><p>　　如何提高績(jī)效管理的科學(xué)化，發(fā)揮好績(jī)效管理的作用？ 是《條例》涉及的又一個(gè)重大議題。 </p><p>　　客觀來(lái)看，在行政管理中，比較普遍的情況是，很多工作習(xí)慣于大而化之，定性評(píng)價(jià)多、定量分析少，目標(biāo)定好到年底考核一下便草草了事，這在現(xiàn)實(shí)

9、中造成績(jī)效考核“不嚴(yán)不實(shí)”問(wèn)題。 </p><p>　　而學(xué)界的普遍共識(shí)是，年度考核應(yīng)該是政府績(jī)效評(píng)估的重要參考，但不應(yīng)是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)同時(shí)考量問(wèn)題改進(jìn)程度、民意回應(yīng)度等因素，塑造更精準(zhǔn)更具彈性的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。 </p><p>　　這一呼聲和思路，最終體現(xiàn)于《條例》中。績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)正式摒棄了年終“一錘定音”的舊模式，取而代之的是以過(guò)程管理為導(dǎo)向的新模式，即原則規(guī)定：“績(jī)效管理機(jī)構(gòu)應(yīng)

10、當(dāng)建立績(jī)效監(jiān)測(cè)工作制度；績(jī)效責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)審核確定的年度績(jī)效目標(biāo)實(shí)施績(jī)效管理，定期分析影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制約因素，建立和完善內(nèi)部責(zé)任體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，推進(jìn)年度績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，績(jī)效責(zé)任單位還應(yīng)按照績(jī)效管理機(jī)構(gòu)的要求，及時(shí)報(bào)送績(jī)效目標(biāo)進(jìn)展情況、存在問(wèn)題等方面的績(jī)效信息，并將進(jìn)展情況通過(guò)網(wǎng)站等渠道進(jìn)行公開(kāi)，接受公眾的評(píng)議和監(jiān)督。” </p><p>　　由此，《條例》建起了更符政府工作目標(biāo)、更具彈性、更加合理的

11、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。此舉也被視為提高政府年度目標(biāo)完成、建立公共服務(wù)型政府的一項(xiàng)重大制度變革。對(duì)此，浙江省公共政策研究院副院長(zhǎng)藍(lán)蔚青研究員表示：“政府對(duì)績(jī)效的管理當(dāng)然首先是對(duì)目標(biāo)的管理，但為了保障目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，必須進(jìn)行過(guò)程管理，特別是對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有重大影響、涉及公眾利益、關(guān)系民生或者需要較大財(cái)政資金投入的事項(xiàng)，不能到最后才算總賬?！?</p><p>　　不過(guò)，《條例》對(duì)過(guò)程管理所作的原則性規(guī)定，只是完成了改革的第

12、一步，其調(diào)整的原則性、富于彈性的規(guī)定還有待進(jìn)一步細(xì)化和賦有操作性。為此，杭州市考評(píng)辦還專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)，并建立了一支績(jī)效信息員隊(duì)伍，廣泛收集各類(lèi)績(jī)效信息，建立“績(jī)效信息庫(kù)”。對(duì)平時(shí)發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題，市考評(píng)辦根據(jù)問(wèn)題的輕重程度，向責(zé)任單位發(fā)放《績(jī)效告知單》或《績(jī)效改進(jìn)通知書(shū)》，提醒責(zé)任單位引起重視或進(jìn)行整改。此外，《條例》還規(guī)定責(zé)任單位要在收到告知單之日起十個(gè)工作日內(nèi)做出情況說(shuō)明，提出處理意見(jiàn)，反饋處理結(jié)果。 　　事實(shí)上，相關(guān)實(shí)踐早已有

13、之。頗為典型的一個(gè)案例是，在2014年市政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目績(jī)效考核中，“市區(qū)建設(shè)工地?fù)P塵控制”項(xiàng)目得分最低，市直單位社會(huì)評(píng)價(jià)參評(píng)代表對(duì)加強(qiáng)工地?fù)P塵、燃煤煙氣汽車(chē)尾氣、餐飲油煙等治理的呼聲強(qiáng)烈，2015年市考評(píng)辦就專(zhuān)門(mén)委托市績(jī)效評(píng)估中心對(duì)揚(yáng)塵治理工作進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效測(cè)評(píng)。評(píng)估中心在對(duì)建筑工地、道路（公路）、拆房工地、渣土運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)揚(yáng)塵治理工作進(jìn)行測(cè)評(píng)后，梳理出監(jiān)管責(zé)任歸屬存在盲區(qū)等五大方面問(wèn)題，幫助部門(mén)查找差距，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，從而推

14、動(dòng)績(jī)效改進(jìn)，促進(jìn)目標(biāo)完成。 </p><p>　　應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，《條例》是運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)政府績(jī)效管理的新嘗試，因而在很大程度上，《條例》并不能窮盡現(xiàn)實(shí)中的所有特殊情節(jié)，它僅僅是對(duì)下一步要加強(qiáng)績(jī)效分析和治理診斷調(diào)查的一個(gè)規(guī)定。 </p><p>　　正因此，未來(lái)在績(jī)效管理中政府要始終秉持問(wèn)題導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步會(huì)同相關(guān)部門(mén)和有關(guān)專(zhuān)家，進(jìn)行治理診斷分析，綜合施策，特別是針對(duì)績(jī)效管理中發(fā)現(xiàn)

15、的一些共性問(wèn)題，如資源共享、建管脫節(jié)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、長(zhǎng)效機(jī)制等，才能最大限度地提升城市治理水平。如此，績(jī)效考核模式之變，才能真正轉(zhuǎn)化為績(jī)效管理科學(xué)化、精準(zhǔn)化的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。 </p><p>　　據(jù)悉，為了適應(yīng)績(jī)效管理的專(zhuān)業(yè)化要求，杭州市考評(píng)辦還專(zhuān)門(mén)建立專(zhuān)家?guī)?，邀?qǐng)來(lái)自國(guó)家部委、省直機(jī)關(guān)、高等院校有較高專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家參與到績(jī)效管理的整個(gè)過(guò)程中來(lái)，開(kāi)展專(zhuān)家咨議、第三方獨(dú)立評(píng)估等，以提升綜合考評(píng)和績(jī)效管理的專(zhuān)業(yè)

16、化水平。 </p><p>　　“績(jī)效管理是專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，必須配有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)的人員?！敝醒刖幾g局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心社會(huì)調(diào)查研究室主任陳雪蓮認(rèn)為，杭州在機(jī)構(gòu)設(shè)置上推行的一系列舉措，既保證了考評(píng)辦（績(jī)效辦）的綜合性，又保證了其權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性，是杭州綜合考評(píng)和績(jī)效管理有效推進(jìn)的重要保障。 </p><p>　　封堵“為官不為”之路 </p><p>　　此次

17、《條例》備受矚目的一項(xiàng)創(chuàng)舉是，針對(duì)“為官不為”現(xiàn)象設(shè)置了績(jī)效問(wèn)責(zé)的特別執(zhí)行機(jī)制。這一反制措施，直面的正是現(xiàn)實(shí)中備受詬病的“打太極、磨洋工、踢皮球”等不正?，F(xiàn)象。 </p><p>　　當(dāng)前，我國(guó)國(guó)內(nèi)大多數(shù)地方和單位的問(wèn)責(zé)更側(cè)重于違反黨紀(jì)、政紀(jì)和國(guó)家法律以及涉及安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域突發(fā)事件的責(zé)任追究，更多是采用黨紀(jì)處分、組織處理、行政處分以及移交司法等問(wèn)責(zé)形式。但是，對(duì)于“干與不干”“干得好與干得差”“積極干與消極

18、干”等績(jī)效表現(xiàn)的差異，由于缺乏明確法律依據(jù)而難以追責(zé)，這也是當(dāng)前官場(chǎng)“不作為”“懶作為”“慢作為”難以遏制的主要原因。 </p><p>　　頗為典型的案例是，在2015年初召開(kāi)的杭州市深化作風(fēng)建設(shè)大會(huì)上，視頻曝光了一位企業(yè)負(fù)責(zé)人遇到的麻煩事：為了將企業(yè)從上城區(qū)搬遷到江干區(qū)，來(lái)來(lái)回回跑了數(shù)十趟相關(guān)職能部門(mén)，耗時(shí)1年半，才完成法律意義上的搬遷審批。 </p><p>　　尤其是，在作風(fēng)建設(shè)新

19、常態(tài)下，有些領(lǐng)導(dǎo)干部覺(jué)得管得嚴(yán)了、限制多了，辦起事來(lái)就會(huì)縮手縮腳，于是出現(xiàn)“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”的消極思想，“不求過(guò)得硬，只求過(guò)得去”，對(duì)工作敷衍塞責(zé)，尸位素餐的事例不勝枚舉。 </p><p>　　正因如此，此次《案例》草案討論過(guò)程中，不少參與立法審議的市人大常委會(huì)組成人員和一些部門(mén)都提出，應(yīng)當(dāng)針對(duì)“為官不為”現(xiàn)象引入嚴(yán)格的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，將績(jī)效管理的理念和方法真正納入績(jī)效管理單位及其工作人員的工作規(guī)范

20、中。 </p><p>　　這一呼聲，最終被《條例》所確認(rèn)，其具體設(shè)計(jì)是：對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果不合格的單位給予通報(bào)批評(píng)、責(zé)令限期予以整改、對(duì)負(fù)有責(zé)任的單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員予以行政告誡或約談并取消當(dāng)年或者次年度評(píng)優(yōu)評(píng)先資格；連續(xù)兩年不合格，一年內(nèi)不得晉升職務(wù)；連續(xù)三年以上不合格，就會(huì)被調(diào)離崗位、降職、免職、解聘或者辭退。這意味著，績(jī)效管理結(jié)果將作為政策調(diào)整、預(yù)算管理、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒、領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)升降任免等方面的重要依據(jù)。 <

21、/p><p>　　此外，《條例》還強(qiáng)調(diào)，納入績(jī)效管理單位及其工作人員出現(xiàn)弄虛作假、一票否決等情形，以及績(jī)效管理機(jī)構(gòu)及其工作人員出現(xiàn)徇私舞弊、工作不力等情形的，都將面臨問(wèn)責(zé)。 </p><p>　　“評(píng)估結(jié)果綜合利用、績(jī)效問(wèn)責(zé)以立法的形式確定，這對(duì)于政府部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，壓力更大了，必須依法行政、注重實(shí)績(jī)、提能增效，否則就是違法，要面臨問(wèn)責(zé)?！焙贾菔锌荚u(píng)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，每次績(jī)效考評(píng)，都是一

22、次工作作風(fēng)和成效的檢驗(yàn)?？?jī)效管理問(wèn)責(zé)，促使政府工作人員增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，提升機(jī)關(guān)效能?！袄习傩贞P(guān)心的是政策出臺(tái)后，有沒(méi)有實(shí)實(shí)在在的獲得感?！边@位負(fù)責(zé)人說(shuō)。 </p><p>　　“結(jié)果運(yùn)用是績(jī)效評(píng)估的重要環(huán)節(jié)，決定著評(píng)估獲得的價(jià)值和效用。評(píng)估結(jié)果束之高閣或形式主義虛晃一槍?zhuān)粌H意味著資源的浪費(fèi)，而且影響績(jī)效評(píng)估本身的公信力。反過(guò)來(lái)，高調(diào)且懲罰性運(yùn)用評(píng)估結(jié)果比如末位淘汰一類(lèi)，又會(huì)催生弄虛作假甚至更為惡劣的行為

23、?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院黨委書(shū)記周志忍教授指出，杭州市多年的綜合考評(píng)實(shí)踐沒(méi)有出現(xiàn)這兩種比較極端情況，這次用法律形式加以制度化，意義深遠(yuǎn)。 </p><p>　　毋庸置疑，《條例》作為治理庸官懶政的地方法規(guī)，其全面補(bǔ)充和完善政府績(jī)效管理的立法努力，已經(jīng)邁出了極為關(guān)鍵的一步?？梢灶A(yù)見(jiàn)，以此為起點(diǎn)，政府績(jī)效管理法制化、規(guī)范化將大大加速，我國(guó)的政府績(jī)效管理也將因此進(jìn)入多點(diǎn)開(kāi)花、全面升級(jí)、制度管理的新時(shí)代。 任麗華 供圖

24、</p><p><b>　　相關(guān)鏈接 </b></p><p><b>　　發(fā)展歷程 </b></p><p>　　杭州綜合考評(píng)和績(jī)效管理堅(jiān)持“讓人民評(píng)判，讓人民滿意”的核心價(jià)值觀，不斷探索具有杭州特色的政府績(jī)效管理之路，在其發(fā)展過(guò)程中主要經(jīng)歷了三次跨越。 </p><p>　　一是從機(jī)關(guān)目標(biāo)責(zé)任

25、制考核向滿意不滿意單位評(píng)選的跨越。2000年，杭州在全國(guó)率先推出“滿意單位和不滿意單位”評(píng)選活動(dòng)，以根治門(mén)難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦機(jī)關(guān)“四難”綜合征，促進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)轉(zhuǎn)變，由此邁出了讓社會(huì)公眾評(píng)議黨政機(jī)關(guān)績(jī)效的關(guān)鍵性一大步。 </p><p>　　二是從滿意不滿意單位評(píng)選向綜合考評(píng)的跨越。2005年，杭州市將目標(biāo)責(zé)任制考核（目標(biāo)考核）與滿意評(píng)選活動(dòng)（社會(huì)評(píng)價(jià)）結(jié)合，并增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)，由此形成“三位一體”的杭州市綜合