職能部門“功能異化”的組織學(xué)分析

1、<p>　　職能部門“功能異化”的組織學(xué)分析</p><p>　　摘要：任何國家都需要公共安全部門來提供基本的社會秩序和人身財產(chǎn)安全。法律文本規(guī)定公共安全部門是維護(hù)社會秩序的專門機構(gòu)，但在實際工作中的公共安全部門并非如此，警察的職能已經(jīng)從一種專業(yè)服務(wù)異化為一種綜合服務(wù)。在政府這一科層制組織中，警察職能異化其實也就是“目標(biāo)替代”現(xiàn)象的表現(xiàn)。在組織設(shè)計中，正是因為組織面臨的外部環(huán)境（約束機制）、激勵機制、信

2、息控制機制諸方面的不兼容性及其矛盾，導(dǎo)致公共安全部門的“功能異化”。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：公共安全部門；功能異化；目標(biāo)替代；激勵機制 </p><p>　　中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2013）05-0100-05 </p><p><b>　　一、問題提出 </b></p><p

3、>　　任何國家都需要公共安全部門來提供基本的社會秩序和人身財產(chǎn)安全，中國也不例外[1]（pp.1011）。我國人民警察法規(guī)定，公安機關(guān)的職責(zé)是：“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動；維護(hù)社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；管理交通、消防、危險物品和特種行業(yè)；管理戶政、國籍、入境出境事務(wù)和外國人在中國境內(nèi)居留、旅行的有關(guān)事務(wù)；維護(hù)國（邊）境地區(qū)的治安秩序；依法管理集會、游行、示威活動；指導(dǎo)和監(jiān)督國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點

4、建設(shè)工作的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會等群眾性組織的治安防范工作……。”①從這一法律條文中我們看到，警察是一種專業(yè)的工作，提供公共安全服務(wù)，維護(hù)社會的日常秩序。筆者調(diào)研卻發(fā)現(xiàn)，警察抱怨“非警務(wù)活動”太多，影響、干擾了正常執(zhí)法工作的現(xiàn)象非常普遍?，F(xiàn)在警察用于刑事偵察和打擊犯罪等工作上的時間和精力只占警察全部精力的20%左右，其中約80%的時間用于“非警務(wù)活動”②。也就是說，公共安全部門在某種程度上已經(jīng)從一種專業(yè)機構(gòu)，變成了一種“綜合”

5、機構(gòu)，從而出現(xiàn)職能部門“功能異化”③。這種現(xiàn)象越到基層越普遍，基層警務(wù)工作根本無法保障，很難做到“專業(yè)化”。 </p><p>　　那么，為什么公共安全部門會從一種專業(yè)機構(gòu)變成綜合機構(gòu)？為什么警察的職能會發(fā)生異化？這個過程是如何演進(jìn)的？筆者認(rèn)為，在政府這一典型的科層組織（公安部下設(shè)有省公安廳、市公安局、區(qū)縣公安分局，一直到派出所，各層級之間在業(yè)務(wù)方面是上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系）中，這一現(xiàn)象的重復(fù)再現(xiàn)并長期存在是建立在穩(wěn)定持

6、續(xù)的組織制度基礎(chǔ)之上和相應(yīng)的組織環(huán)境之中的[2]。因此，本文試圖從組織學(xué)的角度來回答上述問題。 </p><p>　　本文采用個案研究方法。N區(qū)下轄8個鎮(zhèn)，筆者于2011年6月在N區(qū)8個鎮(zhèn)進(jìn)行為期半個月的田野觀察，并跟區(qū)公安分局、區(qū)綜治辦的相關(guān)負(fù)責(zé)人和派出所所長、社區(qū)民警進(jìn)行了座談，獲得較為豐富的一手資料。H區(qū)下設(shè)9個街道15個轉(zhuǎn)制社區(qū)，筆者于2011年8月在H區(qū)就區(qū)治安工作進(jìn)行為期半個月的田野觀察，并分別與派出

7、所所長、社區(qū)民警、部分居民代表進(jìn)行座談，對基層治安工作有較為深入的了解。文中的資料主要來源于田野觀察，也包括對部分工作人員的訪談記錄以及政府的工作文件、內(nèi)部資料等。 </p><p>　　二、目標(biāo)替代與職能部門異化研究 </p><p>　　“目標(biāo)替代”即組織決策的起始目標(biāo)在執(zhí)行過程中被其他的目標(biāo)（尤其是決策執(zhí)行者自己的目標(biāo)）所替代[3]（p.167）。德國學(xué)者米歇爾斯在研究20世紀(jì)初歐洲

8、國家勞動組織和社會主義黨派時發(fā)現(xiàn)這樣一種情形：許多組織在實際運作過程中常常由于種種原因背離其原定的正式目標(biāo)而實際上追求與原來目標(biāo)不同甚至相悖的目標(biāo)[4]。他提出了“目標(biāo)替代”的概念來描述這一組織現(xiàn)象，并認(rèn)為實際上很多政治組織的正式目標(biāo)在組織演化過程中都被替代了。社會學(xué)家韋伯指出，科層制組織形式有職責(zé)分明、按規(guī)章制度辦事等特點，有助于實現(xiàn)組織的理性目標(biāo)。與此同時，科層制組織也有一種傾向演化成以自我生存為目標(biāo)的生命體，而不是致力于實現(xiàn)組織設(shè)

9、計初衷的理性目標(biāo)。在應(yīng)對過程中以新的目標(biāo)來替代中央政策的原目標(biāo)。另外，波特和梅爾運用量化分析的方法，具體研究績效考評與組織欺騙之間的內(nèi)部關(guān)系[5]。并認(rèn)為當(dāng)部門績效根據(jù)數(shù)量化的產(chǎn)出來測量時，政府官員并不會在意這是否獲得滿意的社會收益的最優(yōu)策略，而有著很強的動機使得產(chǎn)出最大化，這是一種目標(biāo)替代的形式?！澳繕?biāo)替代”是組織中的一種典型現(xiàn)象，可能會因為信息不對稱、信息的模糊性以及激勵強度等機制導(dǎo)致目標(biāo)替代。 </p><p&

10、gt;　　在中國語境中，雖然沒有明確提出“目標(biāo)替代”這樣的概念，但是“上有政策、下有對策”，“變通”，“政策執(zhí)行中的非正式行為”、“基層政府間的共謀行為”等這樣的詞匯來描述組織中出現(xiàn)的“目標(biāo)替代”現(xiàn)象。例如，孫立平、郭于華發(fā)現(xiàn)，在征收農(nóng)業(yè)稅時，村干部不是使用正式制度的語言而是用非正式關(guān)系來說服農(nóng)民[6]。應(yīng)星發(fā)現(xiàn)，基層干部通過“變通”國家政策和上級指示來處理解決或緩和基層問題與沖突[7]。這些研究大多討論政府與普通民眾交匯處的“變通”現(xiàn)

11、象，并沒有關(guān)注到政府這一科層組織內(nèi)部的“目標(biāo)替代”。而周雪光認(rèn)為基層政府間的共謀現(xiàn)象正是目標(biāo)替代的一個突出表現(xiàn)，即共謀者在這些應(yīng)對過程中以新的目標(biāo)來替代中央政策的原目標(biāo)[2]。如果激勵設(shè)計不當(dāng)，就會導(dǎo)致與組織目標(biāo)相悖的行為。艾云在A縣“計劃生育”年終考核的案例中發(fā)現(xiàn)，上級對下級工作進(jìn)行頻繁的“檢查”或“考核”，而下級政府采取各種手段、策略來應(yīng)對，是因為組織結(jié)構(gòu)、組織設(shè)計的不合理，尤其是監(jiān)督制度、激勵制度與組織目標(biāo)、政治環(huán)境等方面的不兼容

12、和內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致了組織原來的目標(biāo)被替代[8]。雖然，這些文獻(xiàn)把關(guān)注點轉(zhuǎn)向了政府這一科層制組織內(nèi)部，但是并沒有關(guān)注到組織內(nèi)部多個層級</p><p>　　另外，對警察公共安全服務(wù)的研究，無論是在警察服務(wù)的理論方面，還是在中國警察服務(wù)的實證方面，我們的研究尚且不足。大部分研究都在討論警察作為一種公共服務(wù)應(yīng)該如何供給。如奧斯特羅姆夫婦對警察服務(wù)的討論，他們把警察服務(wù)當(dāng)作一個公共經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)，用一整套操作化的多中心理論概念

13、框架，對于警察服務(wù)進(jìn)行細(xì)分，而不是把警察服務(wù)籠統(tǒng)地歸置到公益物品服務(wù)領(lǐng)域里，然后在此基礎(chǔ)上，闡述了美國大城市地區(qū)警察服務(wù)的組織[1]。并從實證的角度，揭示了作為典型公益物品的警察服務(wù)本身的復(fù)雜性，認(rèn)為警察服務(wù)具有多種屬性。她通過公民調(diào)查方式，證明在直接服務(wù)方面中小規(guī)模的組織績效高于大規(guī)模的警察組織績效。此外，還有學(xué)者把警察作為一種街頭官僚（Streetlevel Bureaucrats）來討論其自由裁量權(quán)的問題。街頭官僚是指那些“公共服

14、務(wù)工作人員，他們在工作中同公民產(chǎn)生了直接的交流接觸，并且在他們工作的執(zhí)行過程中具有大量的自由裁量權(quán)”，典型的街頭官僚包括警察、公立學(xué)校的教師、社會工作者、公共福利機構(gòu)的工作人員、收稅員等[9]。還有的研究集中于討論警察的職能，詹姆士·威爾遜把美國警察職能概括為提供服務(wù)、執(zhí)行法律和維持秩序。李健和</p><p>　　在科層制組織中，為了獲得相對有效的信息，并保證信息通暢，一般都會在組織中設(shè)立日常工作登記

15、制度。在筆者所調(diào)研的H區(qū)，就制定了《廣州市H區(qū)警務(wù)工作情況統(tǒng)計表》和《廣州市H區(qū)警務(wù)工作情況報表》。這樣的制度設(shè)計本沒有問題，但是在財力、人力緊缺和多重目標(biāo)的組織環(huán)境下，越到基層，警務(wù)工作就越顯得捉襟見肘，可能日常的警務(wù)活動都無法順利開展。 </p><p>　　社區(qū)民警很想為社區(qū)居民服務(wù)，也很想干好這個工作，但是，我們整天都在填各種表格，還要應(yīng)付上級的檢查，但是，我們一個社區(qū)只有1個～2個社區(qū)民警，我走了，另外

16、一個就要做所有的工作。最近H區(qū)為了搞“平安創(chuàng)建”，本來已經(jīng)好幾年不用填的日常工作情況登記表又讓我們填，而且還是從頭來填，必須把最近3年的情況都要補上。我們成天為了填這些表格，應(yīng)付上級的檢查，我們就是一天工作24小時，周末不休息，我們也做不完（H區(qū)派出所所長、社區(qū)民警座談會記錄，HPB20110824）。 </p><p>　　這樣被“制造出來”的信息只是為了應(yīng)付上級的考核和檢查，再加上指標(biāo)化、數(shù)量化的考核制度，信

17、息失真的程度就越高。在“委托-代理”理論中，公安分局可以看作是“委托人”一方，基層政府官員為“代理人”一方?！拔腥恕币环綖榱双@得盡可能清楚的、可靠的、有效的信息，便于監(jiān)督下級部門，就需要“代理人”一方能及時、經(jīng)常性地向其提供信息，消除信息的不確定性。但在實際的運作中，兩者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱。在業(yè)務(wù)考核中，下級官員對自己工作中遇到的難題、工作中實際的績效情況掌握最多，而上級官員很難準(zhǔn)確地了解把握下級官員的所作所為。這就無法為上級官

18、員更好地監(jiān)督下級官員提高更加準(zhǔn)確和有效的信息，這就在一定程度上消解了考核的實際效用，使考核制度無法起到應(yīng)有的激勵（懲罰或獎勵）作用。 </p><p>　　3.在有限資源下生存的組織 </p><p>　　大量組織研究發(fā)現(xiàn)，正式組織在演化變動的過程中，并不總是按照人們理性設(shè)計運行的，而常常受制于制度環(huán)境中的其他機制和條件。一個組織的生存必須與其所處環(huán)境交換資源才能得以生存發(fā)展。因為組織的各

19、種行為舉措受到所處環(huán)境的制約和塑造。組織行為在很大程度上反映了對所處環(huán)境的應(yīng)對策略[2]。警察是街頭官僚的一種類型，美國公共行政學(xué)者指出，“街頭官僚的工作環(huán)境要求發(fā)展出能夠在服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量和特定的目標(biāo)不確定的條件下供給滿意的服務(wù)機制”[9]（p.56）。我國目前的行政管理體制，往往將包括財政等行政資源集中在較高層級的政府層面，而組織目標(biāo)的達(dá)成往往通過層層下達(dá)的方式，將壓力傳遞給基層政府，因此基層政府的街頭官僚需要在資源相對不足的約束狀

20、態(tài)下，有效地完成組織目標(biāo)。這種執(zhí)行困境對基層政府街頭官僚的日常行政管理行為構(gòu)成了極大的壓力[14]。理性的官僚在這種壓力型體制和組織目標(biāo)達(dá)成困難的雙重壓力之下，只能是應(yīng)付了事或想盡一切方法完成這一“不可能完成的任務(wù)”。 </p><p>　　自20世紀(jì)90年代中期以來，我國進(jìn)行了分稅制改革，財政資源向中央政府集中，很少留在地方政府，但是往地方政府下達(dá)的事項越來越多，這就造成了財權(quán)和事權(quán)之間的不匹配。在基層財政極度

21、匱乏的情況下，社會事務(wù)卻逐漸增加。按照事權(quán)劃分原則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)層級政府提供。然而在財政極為匱乏的情況下，基層警務(wù)仍然需要承擔(dān)地方公共物品（包括傳統(tǒng)的和應(yīng)公眾需求新增加的公共物品）的供給職責(zé)，同時還要承擔(dān)上級主管部門和政府指派的臨時性任務(wù)[15]。因此，在具體事務(wù)增多或公眾需求結(jié)構(gòu)變化比較大的情況下，基層所掌握的財政資源不但沒有相應(yīng)增加，而且極度匱乏，因而基層警察嚴(yán)重不足，只能應(yīng)付面上的工作。 </p><

22、;p>　　另外，由于省公安廳警察編制的控制，在編警察很有限，N區(qū)公安分局的相關(guān)負(fù)責(zé)人提到如下內(nèi)容。 </p><p>　　我們區(qū)的警力，無論是編制還是配置，或者說適應(yīng)當(dāng)前的社會治安情況都是不夠的。大概是1995年或多或1996年的水平，還是3000多人，GDP都增加幾倍了，人數(shù)卻沒有增加。去年我們也打了報告，區(qū)里也同意增加200個編制。但是警察的招收都是省里面統(tǒng)一管的，省的編制也是有限的。即使你當(dāng)?shù)刎斦敢?/p>

23、多養(yǎng)，他也不愿意給你。我們打了200個編制，但是省里面只同意增加20個編制（N區(qū)公安分局副局長訪談記錄，NHA20110630）。 </p><p>　　因此，基層政府只能在有限財源和編制控制的情況下，“變通”實現(xiàn)公共安全服務(wù)供給的目標(biāo)，比如，推行輔警制度、聘請治安員、治保員等，但這些都屬于編外人員，沒有執(zhí)法權(quán)，無法開展專業(yè)化的警務(wù)工作。 </p><p><b>　　四、討論與

24、結(jié)論 </b></p><p>　　本文試圖從組織學(xué)的角度對警察職能異化這一現(xiàn)象進(jìn)行解釋，警察如何以及為什么從一種專業(yè)服務(wù)變成一種綜合服務(wù)。上級政府通過制度化的組織設(shè)計和指標(biāo)化、數(shù)量化的考核制度，力圖收集到真實有效的信息，但是由于“層層細(xì)化”、“逐級加碼”地下達(dá)任務(wù)，使得基層警務(wù)在嚴(yán)格的考核下承擔(dān)起“不能承受之重”，只能應(yīng)付了事，導(dǎo)致上下級部門之間的信息不對稱。這就無法為上級官員更好地監(jiān)督下級官員提供

25、更加準(zhǔn)確和有效的信息，這就在一定程度上消解了考核的實際效用，使考核制度無法起到應(yīng)有的激勵（懲罰或獎勵）作用。下級部門在“一票否決”和“連帶責(zé)任”等制度壓力下，形成“一損俱損、一榮俱榮”的政治利益共同體。當(dāng)?shù)胤缴铣霈F(xiàn)“不穩(wěn)定”隱患時，基層警察作為這一政治利益共同體的成員，也被“維穩(wěn)”所綁架，無法開展正常的警務(wù)工作。當(dāng)信息控制機制和激勵機制遭遇到資源有限的組織環(huán)境時，“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象就發(fā)生了。因此，本文認(rèn)為從組織分析角度來看，警察“職能異

26、化”反映了組織面臨的外部環(huán)境（約束機制）、激勵機制、信息控制機制諸方面的不兼容性及其矛盾。 </p><p>　　筆者試圖在以下兩個方面推進(jìn)中國政府運行機制的研究。第一，希望能關(guān)注國內(nèi)長期以來所忽視的警察公共安全服務(wù)問題，并試圖從組織學(xué)的角度對警察職能異化這一現(xiàn)象進(jìn)行解釋。第二，從組織學(xué)的一個基本現(xiàn)象（“目標(biāo)替代”）出發(fā)，認(rèn)為在政府這一科層制中，警察職能異化其實也就是“目標(biāo)替代”現(xiàn)象的表現(xiàn)，并討論了在組織設(shè)計中，

27、信息不對稱且模糊、激勵機制與組織環(huán)境（約束機制）的問題，這三個組織機制是相互作用、相互強化的。 　　注釋： </p><p>　　①參見《中華人民共和國人民警察法》。 </p><p>　　②來源于N區(qū)公安分局的內(nèi)部資料。 </p><p>　　③本文所涉及的職能部門“功能異化”是相對于我們視野中的現(xiàn)代國家而言的，但在事實上這種異化后的職能才是它們在中國現(xiàn)有國家結(jié)

28、構(gòu)中的“正確”職能，這也意味著其異化是必然的。 </p><p>　　④N區(qū)某鎮(zhèn)居民代表座談會訪談記錄。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1][美]奧斯特羅姆.公共服務(wù)的制度建構(gòu)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000. </p><p>　　[2]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：

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