法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想

1、<p>　　法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想</p><p>　　關(guān)鍵詞: 宅基地 土地使用權(quán) 法定租賃權(quán) </p><p>　　內(nèi)容提要: 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在諸多的問題，如農(nóng)民宅基地使用權(quán)容易被侵害、農(nóng)民無法通過宅基地使用權(quán)融資、宅基地被閑置、“小產(chǎn)權(quán)”房糾紛不斷、擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別等。宅基地的私有化或國有化都是與現(xiàn)行法律相悖的，也是難以推行的，而借鑒宅基地法定租賃權(quán)制

2、度改革我國的農(nóng)村宅基地制度是一種明智的選擇。宅基地法定租賃權(quán)制度的核心是在集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和農(nóng)房買受人之間形成三方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既有利于宅基地使用價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，又便于城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)流通與互補(bǔ)。</p><p><b>　　引言：問題的癥結(jié)</b></p><p>　　農(nóng)村宅基地問題的核心是流轉(zhuǎn)問題，即是否允許其在不同主體之間自由流通，而這一問題顯然又涉及到我國農(nóng)村

3、土地制度的基本性質(zhì)即土地的公有制，涉及到農(nóng)民基本生存權(quán)利的保障，涉及到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。如此一來，這一問題的解決就不僅僅是一個(gè)具體法律制度的設(shè)計(jì)問題，而是關(guān)乎整個(gè)農(nóng)業(yè)與農(nóng)民利益的法律政策選擇問題，它也就成了《物權(quán)法》使命的不能承受之重。但是，熟視無睹只能是暫時(shí)的選擇，民法和物權(quán)法最終必須現(xiàn)實(shí)地回應(yīng)這個(gè)問題，并提出有操作性的解決方案。或許，在崇山橫阻的情形下，繞道而行是一種智慧的選擇。</p><p>

4、　　一、現(xiàn)行宅基地制度在現(xiàn)實(shí)中面臨的問題與困惑</p><p>　　我們現(xiàn)在已經(jīng)清楚地知道，現(xiàn)行集體土地公有制包括宅基地制度事實(shí)上是政治運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，其在中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代能夠穩(wěn)如泰山地存在，而在市場經(jīng)濟(jì)如火如荼的今天，不可避免地面臨各種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，引發(fā)出諸多現(xiàn)實(shí)的問題。舉其要者如下：</p><p>　　(一)農(nóng)民宅基地權(quán)利受侵害現(xiàn)象嚴(yán)重</p>

5、<p>　　一方面，由于土地的集體所有制在制度設(shè)計(jì)上無法確定真正的權(quán)利主體，從而使得貌似權(quán)利主體的村委會(huì)、鄉(xiāng)政府得以實(shí)際控制和支配農(nóng)村的土地資源，包括農(nóng)民的宅基地，農(nóng)民不能成為土地的真正主人；另一方面，由于宅基地形式上被十分嚴(yán)格地禁止以任何方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這種禁止性規(guī)定最終事實(shí)上只能是限制農(nóng)民對(duì)宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，而實(shí)際控制土地資源的村干部、鄉(xiāng)干部卻能夠讓土地資源包括宅基地成為商品，并且成為他們謀取私利的工具，而農(nóng)民成為最終

6、的犧牲品。此種狀況絕非個(gè)別現(xiàn)象。導(dǎo)致此種極不公平和極不合理的現(xiàn)象當(dāng)然主要是由于我國的現(xiàn)行土地政策，但法律制度設(shè)計(jì)的空白或無所作為亦難咎其責(zé)。目前在農(nóng)村中較為普遍存在的侵害農(nóng)民宅基地的幾種情形是：以新農(nóng)村建設(shè)為名義，通過村莊整治和舊村改造，動(dòng)用農(nóng)村集體組織成員的宅基地；以農(nóng)村城鎮(zhèn)化或居住郊區(qū)化名義，地方政府與開發(fā)商聯(lián)手在農(nóng)民宅基地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)；以城鄉(xiāng)一體化為名，將農(nóng)村建設(shè)用地國有化，[1]等等。在此種種情形中，最終的受害者都是農(nóng)民。&

7、lt;/p><p>　　(二)農(nóng)民的融資渠道受阻，資金成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸</p><p>　　對(duì)很多地方的大部分農(nóng)民而言，無論是做點(diǎn)小買賣的啟動(dòng)資金，還是供養(yǎng)子女上學(xué)的學(xué)雜費(fèi)，抑或看病求醫(yī)的支出，在沒有多少積蓄的情況下，能夠通過合法渠道貸款或融資的機(jī)會(huì)幾乎為零，而僅有的一份不動(dòng)產(chǎn)就是宅基地和宅基地上的房屋，而宅基地既不能抵押，也不能出租、出典，更不能轉(zhuǎn)讓，這對(duì)很多農(nóng)民來說無異于釜底抽薪

8、，雪上加霜。加之，農(nóng)村金融環(huán)境本來就不寬松，資本經(jīng)營者如銀行大多是嫌貧愛富，由此造成的資金短缺不僅成為影響農(nóng)民生活安排的因素，而且成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。</p><p>　　(三)農(nóng)民不能將宅基地置換為進(jìn)城資本，城市人不能在農(nóng)村合法置業(yè)</p><p>　　嚴(yán)格禁止宅基地的流轉(zhuǎn)，特別是禁止城市居民購買農(nóng)村房屋，禁止城市居民到農(nóng)村生活，這種做法從政治意義上而言人為地加劇了一個(gè)國家公民之

9、間的身份差異，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差別，制造了身份歧視；從經(jīng)濟(jì)上而言不利于城鄉(xiāng)之間的資金流通，不能滿足城市居民的置業(yè)需求，不利于農(nóng)民以有利的市場價(jià)格置換自己的產(chǎn)業(yè)。[2]這一問題目前看起來還不是十分緊迫和普遍，但事實(shí)上已經(jīng)顯露端倪。由于諸多原因，大部分農(nóng)民進(jìn)城是為了掙錢養(yǎng)家糊口，而不是為了到城市定居，學(xué)者將其表述為“候鳥式遷移”，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不能在就業(yè)所在地城市取得正式身份，只能取得一個(gè)帶有身份歧視性質(zhì)的“暫住證”，農(nóng)民只是在農(nóng)閑時(shí)、年輕時(shí)進(jìn)城

10、務(wù)工，在農(nóng)忙時(shí)、年老時(shí)、失業(yè)時(shí)再返回家鄉(xiāng)。[3]但是，可以預(yù)見，隨著城市化進(jìn)程的加快，會(huì)有越來越多的農(nóng)民加入到城市居民中去，其在農(nóng)村的房宅的處分必然成為現(xiàn)實(shí)問題。另一方面，向往綠色田園生活或者有葉落歸根情結(jié)的城市人也越來越多，他們希望退休后能夠遠(yuǎn)離由混凝土砌成的城市而回農(nóng)村以親近大自然，頤養(yǎng)天年，或者在繁忙的城市生活中能夠在農(nóng)村有一處放松心情的住處。而所有這些作為公民的基本愿望都會(huì)因?yàn)槟壳暗耐恋卣吆驼刂贫榷鵁o法實(shí)現(xiàn)。</p&

11、gt;<p>　　(四)宅基地的隱形交易市場大量存在</p><p>　　“上有政策下有對(duì)策”是中國人的游戲規(guī)則之一，是廣泛存在和適用的潛規(guī)則，尤其是當(dāng)“政策”本身就不合理的時(shí)候。在很多地方，多占、濫占宅基地的現(xiàn)象司空見慣，而公開出租、買賣或變相買賣宅基地行為亦非個(gè)別，特別是地處小集鎮(zhèn)和公路兩旁的村莊尤為突出。以北京為例：北京市農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的基本形式是租賃和買賣兩種，近郊農(nóng)村則以租賃為主，租房者主要是外

12、地來京務(wù)工經(jīng)商的民工及所謂的“北漂族”，數(shù)量很大。近郊區(qū)農(nóng)村平均有l(wèi)/3的農(nóng)戶出租房屋，有些村家家出租，租房客甚至超過了本村人?？梢哉f，北京城區(qū)沒有出現(xiàn)國外大城市常見的貧民窟，并不是北京沒有外來貧困人口，而是他們大量分散居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民出租的平房中，農(nóng)民為此對(duì)城市發(fā)展和安定做出了重大貢獻(xiàn)。農(nóng)宅買賣在平原和山區(qū)農(nóng)村都普遍出現(xiàn)了，有的地方交易量已經(jīng)達(dá)到總農(nóng)戶的5% ~15%之間。購買農(nóng)民住宅者中，有不少是退休人員、下崗工人和拆遷戶，買房

13、是為了居住；另一類是知識(shí)分子和白領(lǐng)階層，買房用于第二居所，休閑度假，也有的用于工作場所；還有的是外省市人購買，是為了在北京長住。[4]</p><p>　　(五)農(nóng)民房屋買賣引發(fā)的糾紛呈上升趨勢(shì)，特別是所謂的“小產(chǎn)權(quán)”房糾紛時(shí)有出現(xiàn)</p><p>　　北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)畫家村的宋莊房訟案就是一個(gè)典型個(gè)案。（“宋莊房訟”案終審判決農(nóng)村房屋宅基地買賣合同無效(http: //www. coun

14、sel55. com /ny. asp? id=904， http: //finance. sina. com. cn/chi-na/dfjj/20071219 /11154310986. shtml)畫家村坐落在北京東部潮白河畔的宋莊鎮(zhèn)小堡村一帶，如今這里擁有很多農(nóng)民房改建的藝術(shù)家工作室、商店，以及造型各異的美術(shù)館、畫廊等。從1994年多名畫家入住宋莊到現(xiàn)在，畫家村已經(jīng)聚集了海內(nèi)外近1500名藝術(shù)家，成為中國最大的、國內(nèi)外知名的畫家聚

15、居地，宋莊畫家村也因此而揚(yáng)名。目前在畫家村定居的近1500名藝術(shù)家中，有200多人從宋莊當(dāng)?shù)卮迕袷掷镔I了宅基地房也就是一種所謂的小產(chǎn)權(quán)房定居。2006年，宋莊被規(guī)劃為北京市十大文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一，這里的地價(jià)也逐年看漲，十多年前畫家剛來時(shí)，買個(gè)上百平方米的農(nóng)家院只要一兩萬元，而現(xiàn)在要二三十萬元，于是不少村民開始陸續(xù)起訴了20多位畫家，要求他們退房，這其中就包括馬海濤起訴李玉蘭。馬海濤原系北京市通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)辛店村農(nóng)民。李玉</p>

16、;<p>　　“小產(chǎn)權(quán)”房的訴訟也許還不是普遍現(xiàn)象，但是“小產(chǎn)權(quán)”房的買賣已經(jīng)大量存在。例如2007年4月北京市房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)80多棟“小產(chǎn)權(quán)”別墅被強(qiáng)行拆除后大半年，在附近10多公里的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“小產(chǎn)權(quán)”房仍然是購銷兩旺。據(jù)房山區(qū)某“小產(chǎn)權(quán)”房售樓處的工作人員講，該樓盤已經(jīng)賣了2000套，住的人都是從市中心過來的，房款只能一次付清。[5]因此，“小產(chǎn)權(quán)”房問題是不容回避的一個(gè)社會(huì)問題。</p><p&

17、gt;　　二、法定租賃權(quán)在解決農(nóng)村宅基地問題上的意義與制度架構(gòu)</p><p>　　目前，學(xué)理界包括法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界解決農(nóng)村宅基地問題的觀點(diǎn)大致可分為兩大派，一是所有權(quán)改革派，要求改變目前農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體；二是土地使用權(quán)改革派，堅(jiān)持在現(xiàn)有農(nóng)村宅基地集體所有的制度框架下改革宅基地使用權(quán)制度。在所有權(quán)改革派中，又分為私有化和國有化兩種觀點(diǎn)，前者建議賦予農(nóng)民私人土地所有權(quán)，實(shí)行一定比例的農(nóng)村土地的私有化，后者則干

18、脆建議將農(nóng)村土地全部實(shí)行國有化，再由農(nóng)民通過一定的方式取得國有土地使用權(quán)。土地使用權(quán)改革派的主要思路是堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，在此基礎(chǔ)上給土地使用權(quán)松綁，允許宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押，進(jìn)入合法的流通領(lǐng)域。</p><p>　　(一)宅基地問題解決的目標(biāo)與步驟</p><p>　　筆者認(rèn)為，土地政策包括宅基地制度的改革與問題的最終解決在我國是不可能一蹴而就的，在認(rèn)可將來放開農(nóng)村宅

19、基地使用權(quán)市場是一種發(fā)展趨勢(shì)的情況下，目前宜謹(jǐn)慎從事，分步驟而行，首先開放宅基地使用權(quán)的租賃市場，且承租人的主體范圍不必進(jìn)行限定，其次適當(dāng)開放宅基地使用權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓，只有當(dāng)農(nóng)村社會(huì)保障體系成熟構(gòu)建之時(shí)，再完全放開宅基地使用權(quán)的商業(yè)化流通市場。[6]</p><p>　　必須承認(rèn)，宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)展的必然要求。目前之所以禁止宅基地自由流轉(zhuǎn)，主要原因是農(nóng)村的社會(huì)保障體制還沒有建立起來，這是不容置

20、疑的事實(shí)。有人認(rèn)為，從理論上講，社會(huì)保障是某種社會(huì)組織的事情，而不是某種要素(土地、資金、技術(shù)、勞力等)的事，因而“國家保障”與“土地保障”并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系。我國仍然是不發(fā)達(dá)國家，社會(huì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一樣還比較低，社會(huì)保障網(wǎng)尚不能惠及多數(shù)農(nóng)民并不是什么難以理解的事。如果自欺欺人地說中國的農(nóng)民沒有國家福利，但是有土地福利，有可能使人誤以為我們的農(nóng)民有了另一類型的社會(huì)保障，從而取消了建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的任務(wù)。[7]當(dāng)然，政

21、府已將農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立確立為一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。在不久的將來，隨著農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立，宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的制度性障礙會(huì)逐漸清除。宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是基于以下幾方面的考慮：</p><p>　　首先，縮小城鄉(xiāng)差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。推進(jìn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化要求打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最關(guān)鍵的是消除城鄉(xiāng)居民的身份差異，實(shí)行統(tǒng)一的居民戶籍制度，這在一些省份已經(jīng)實(shí)行，同時(shí)在房地產(chǎn)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的同等權(quán)利，同樣建立在公有制

22、土地基礎(chǔ)上的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)獲得同樣的流轉(zhuǎn)的權(quán)利，如同城市居民可以自由出售自己的住房一樣，農(nóng)村居民也可以自由轉(zhuǎn)讓自己的住房，不應(yīng)因?yàn)槭寝r(nóng)村居民而受到限制。</p><p>　　其次，作為一項(xiàng)重大財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村的住房和宅基地的交換價(jià)值必須實(shí)現(xiàn)，才能夠增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，并且作為融資的重要手段。農(nóng)村的宅基地必須能夠自由轉(zhuǎn)讓，否則，如上所述，在農(nóng)村村民急需資金解決生產(chǎn)、生活之需的情況下，而農(nóng)民又難以通過金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，這必然

23、使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展因資金的缺乏而受到制約，農(nóng)民只能望房興嘆。</p><p>　　再次，宅基地在一定制度框架下的自由流轉(zhuǎn)不會(huì)帶來人們預(yù)想的災(zāi)難性后果。所謂自由流轉(zhuǎn)仍然建立在宅基地的專屬性質(zhì)基礎(chǔ)上，即宅基地的用途不能改變，尤其需要禁止開發(fā)商到農(nóng)村以開發(fā)的名義炒作土地。在是否愿意轉(zhuǎn)讓以及在何種情況下轉(zhuǎn)讓方面，應(yīng)當(dāng)相信農(nóng)民是理智的。大多數(shù)的普通村民基于生存的需要通常都會(huì)自行占有和使用宅基地，一般不會(huì)輕易出賣宅基地，出賣宅

24、基地的人一般是在城市有了穩(wěn)定的收入和固定的住處。而且，即使是這種農(nóng)民也不一定就會(huì)出賣宅基地，他們?nèi)匀徊淮蛩惴艞壌逯械恼?，而是要留著將來養(yǎng)老自用，至少可以免除后顧之憂。農(nóng)民自古就有難舍故土甚至守土如命的情結(jié)。宅基地的出租或轉(zhuǎn)讓不但不會(huì)帶來所謂的農(nóng)村穩(wěn)定問題，反而有益于社會(huì)穩(wěn)定。前面所述的北京城區(qū)沒有出現(xiàn)國外大城市常見的貧民窟，并不是因?yàn)楸本]有外來貧困人口，一個(gè)主要的原因就是在北京的郊區(qū)有大量的農(nóng)民將他們的房屋出租給這些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民

25、，這當(dāng)中包括部分的房屋買賣。很顯然，宅基地的流轉(zhuǎn)對(duì)北京的城市建設(shè)發(fā)展和安定做出了重大貢獻(xiàn)。</p><p>　　最后，宅基地自由流轉(zhuǎn)有助于消除上述目前宅基地面臨的諸多問題與困惑。宅基地的流轉(zhuǎn)會(huì)給農(nóng)村村民帶來財(cái)富，會(huì)給農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市提供經(jīng)濟(jì)上幫助，同時(shí)會(huì)減少甚至消滅空心村、城中村等現(xiàn)象。在宅基地不能自由流轉(zhuǎn)的情況下，即使村民在城市有了穩(wěn)定職業(yè)和購置了房產(chǎn)，也無法放棄村中的房宅，因?yàn)榇逯械姆空荒苜u給本集體符合宅基地申

26、請(qǐng)條件的成員，而本集體成員既然可以申請(qǐng)新的宅基地蓋新房，當(dāng)然不愿去接受別人的舊的宅基地，除非別人的宅基地和房屋以極低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓。以過低的價(jià)格轉(zhuǎn)讓會(huì)使原宅基地使用權(quán)遭受損失，因此他會(huì)選擇空置房宅而持有房宅的權(quán)利，這樣物盡其用的原則難以發(fā)揮作用，宅基地的閑置和浪費(fèi)在所難免。宅基地的自由流轉(zhuǎn)，使得村民可以向有購買力的城市居民或其他集體的成員收取相對(duì)合理的對(duì)價(jià)，從而使宅基地成為活的財(cái)產(chǎn)。</p><p>　　(二)在有條

27、件地允許宅基地流轉(zhuǎn)的情況下構(gòu)建法定租賃權(quán)制度</p><p>　　如前所述，目前限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)既有其歷史背景，也有其一定的合理性，但是絕對(duì)嚴(yán)格的禁止顯然已經(jīng)不符合發(fā)展變化了情況，同時(shí)也有悖基本的法理。從財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律性質(zhì)而言，盡管房屋與土地具有天然的不可分性，但自然屬性上的一體性并不能否定法律權(quán)利上的獨(dú)立性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)民房屋所有權(quán)畢竟是兩項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)。之所以產(chǎn)生上述一系列問題，問題的焦點(diǎn)在于農(nóng)

28、民房屋的流轉(zhuǎn)因宅基地的公有性質(zhì)而受到限制。房屋的所有權(quán)是清晰的，是農(nóng)民個(gè)人私有的財(cái)產(chǎn)，依法應(yīng)當(dāng)可以自由處分。而宅基地的公有性質(zhì)連帶地使得農(nóng)民的房屋所有權(quán)蛻化為事實(shí)上的使用權(quán)，農(nóng)民事實(shí)上喪失了一項(xiàng)重大的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。而現(xiàn)實(shí)中存在的農(nóng)民房屋交易市場只能反映出現(xiàn)有政策或法律的不足。不可否認(rèn)，我國嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)的土地制度，符合我國目前人地緊張的國情，如果存在違反法律規(guī)定而炒賣土地的行為，完全應(yīng)當(dāng)依法予以制裁，但嚴(yán)格的土地政策不應(yīng)建立在限制公民

29、合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，也不應(yīng)建立在不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上。因此，某種意義上而言，將來一段時(shí)期，宅基地問題的解決將圍繞農(nóng)民土地權(quán)利、房屋權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)公共政策之間的平衡而展開[8]。</p><p>　　有學(xué)者認(rèn)為，法律雖不允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓和抵押，但應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村居民對(duì)宅基地長期出租，對(duì)于出租的對(duì)象，在法律上也不應(yīng)當(dāng)限制。[9]這樣就會(huì)在一定程度上彌補(bǔ)不能自由轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的不利后果。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前宅基

30、地使用權(quán)不允許自由流轉(zhuǎn)的前提下，以租賃制度特別是以法定租賃權(quán)制度破解目前我國農(nóng)村宅基地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)，促成農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。即便在允許宅基地自由流轉(zhuǎn)的情況下，法定租賃權(quán)制度也有重大的現(xiàn)實(shí)意義。</p><p>　　(三)法定租賃權(quán)理論與立法例</p><p>　　直接規(guī)定土地法定租賃權(quán)的立法例見于我國臺(tái)灣地區(qū)的民法典。1999年4月21日修訂的我國臺(tái)灣地區(qū)民法債編第

31、425條第1項(xiàng)規(guī)定：“土地及其土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權(quán)讓與他人，或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r(shí)或先后讓與相異之人時(shí)，土地受讓人或房屋受讓人與讓與人間或房屋受讓人與土地受讓人間，推定在房屋使用期限內(nèi)，有租賃關(guān)系。其期限不受第449第1項(xiàng)規(guī)定之限制。前項(xiàng)情形，其租金數(shù)額當(dāng)事人不能協(xié)議時(shí)，得請(qǐng)求法院定之。”；第449條規(guī)定：“租賃契約之期限，不得逾20年，逾20年者，縮短為10年。前項(xiàng)期限，當(dāng)事人得更新之。租用基地建筑房屋者，

32、不適用第1項(xiàng)之規(guī)定?！备鶕?jù)上述規(guī)定，當(dāng)因?yàn)樽杂少I賣而導(dǎo)致土地和房屋由同一人所有變?yōu)榉謩e由不同人所有時(shí)，在房屋所有權(quán)人與土地所有人之間推定就土地存在租賃關(guān)系，這一關(guān)系是由法律明文規(guī)定的，稱為法定租賃關(guān)系，房屋所有權(quán)人對(duì)土地享有法定租賃權(quán)。</p><p>　　法定租賃權(quán)的法理依據(jù)是：土地及房屋為各別的不動(dòng)產(chǎn)，各得單獨(dú)為交易之標(biāo)的。惟房屋在自然性質(zhì)上不能與土地分離而存在，故土地及其土地上的房屋同屬一人所有，而僅將土地

33、或僅將房屋所有權(quán)讓與他人，或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r(shí)或先后讓與相異之人時(shí)，實(shí)務(wù)上見解認(rèn)為除有特別約定外應(yīng)推斷土地受讓人默許房屋受讓人繼續(xù)使用土地，但應(yīng)支付相應(yīng)代價(jià)，故其法律關(guān)系之性質(zhì)，當(dāng)屬租賃，明定當(dāng)事人間在房屋得使用期限內(nèi)，除有反證外，推定有租賃關(guān)系，且其期限不受法律關(guān)于一般租賃合同租期之限制。</p><p>　　我國臺(tái)灣地區(qū)民法對(duì)于任意買賣的情形，適用法定租賃權(quán)制度；而對(duì)于強(qiáng)制拍賣的情形適用法定地上權(quán)制度。（臺(tái)灣地

34、區(qū)“民法”第876條規(guī)定:“土地及其土地上之建筑物，同屬于一人所有，而僅以土地或僅以建筑物為抵押者，于抵押物拍賣時(shí)，視為已有地上權(quán)之設(shè)定，其地租由當(dāng)事人協(xié)議定之；協(xié)議不諧時(shí)，得聲請(qǐng)法院定之。土地及其土地上之建筑物，同屬于一人所有，而以土地及建筑物為抵押者，如經(jīng)拍賣，其土地與建筑物之拍定人各異時(shí)，適用前期之規(guī)定?！保┪覈段餀?quán)法》沒有采用“地上權(quán)”的概念，意味著立法上沒有設(shè)計(jì)出統(tǒng)一的地上權(quán)制度，而是針對(duì)不同的情形分別設(shè)計(jì)出建設(shè)用地使用權(quán)、

35、土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)和宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)制度與地上權(quán)制度是有重大區(qū)別的制度，并且在我國宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)的情況下，抵押物只是限于房屋，因此，任意買賣與強(qiáng)制拍賣不宜區(qū)分，而都以法定租賃權(quán)制度加以規(guī)范。即便將來宅基地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)了，宅基地法定租賃權(quán)的制度仍然可以適用。</p><p>　　法定租賃權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)而非物權(quán)。正如學(xué)者指出的，在法定租賃權(quán)的制度框架下，農(nóng)村房屋的買受人在取得房屋所有權(quán)的

36、同時(shí)，對(duì)于房屋的宅基地并非取得作為物權(quán)的村民的“宅基地使用權(quán)”，而是取得作為債權(quán)的“宅基地租賃權(quán)”。[10]基于該債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)，房屋買受人可以占有并使用宅基地，達(dá)到對(duì)宅基地用益的目的，這一結(jié)果并非出于農(nóng)村房屋買賣雙方的自由意志，而是出于法律的直接規(guī)定，是基于法律規(guī)定而當(dāng)然發(fā)生的結(jié)果。同時(shí)，租賃的標(biāo)的物是宅基地而不是宅基地所有權(quán)。</p><p>　　(四)宅基地法定租賃權(quán)制度構(gòu)想</p><

37、;p>　　1.宅基地法定租賃權(quán)的含義。宅基地的法定租賃權(quán)基本含義是指：由于農(nóng)村村民的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員，而在非集體成員與農(nóng)村集體之間產(chǎn)生對(duì)宅基地的使用關(guān)系，在這種情況下，由法律規(guī)定該非集體成員對(duì)該房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限內(nèi)享有的法定租賃權(quán)。本集體成員推定適用法定租賃權(quán)。新的房屋所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)向集體組織支付相應(yīng)的租賃費(fèi)用。費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由雙方自由協(xié)商，協(xié)商不成的可以請(qǐng)求人民法院裁判決定。法定租賃期限不受《合同法》20年最長

38、期限的限制，但是新的房屋所有權(quán)人不能通過改建或其他增強(qiáng)房屋質(zhì)量的方式以延長房屋使用期限。建立的基礎(chǔ)是農(nóng)村房屋向本集體以外的主體轉(zhuǎn)讓或抵押，當(dāng)然非集體成員以繼承或接受遺贈(zèng)或贈(zèng)予方式獲得農(nóng)民房屋所有權(quán)也會(huì)獲得對(duì)宅基地的法定租賃權(quán)。</p><p>　　2.宅基地法定租賃權(quán)的意義。宅基地法定租賃權(quán)制度的意義在于：可以使房屋所有權(quán)擺脫宅基地使用權(quán)的束縛，實(shí)現(xiàn)房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)房屋的抵押擔(dān)保功能，解

39、決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展借貸資金匱乏的瓶頸；同時(shí)，增加宅基地的利用率，減少宅基地和農(nóng)民房屋閑置率，減少從農(nóng)用地轉(zhuǎn)作新宅基地的數(shù)量，從而達(dá)到保護(hù)耕地的目的。此外，法定租賃權(quán)的設(shè)定只是在宅基地上增加了一方權(quán)利人，此一權(quán)利人對(duì)于宅基地享有的是債權(quán)，宅基地的物權(quán)仍然掌握在集體和集體成員手中：農(nóng)村集體是宅基地的所有權(quán)人，農(nóng)村村民是宅基地的使用權(quán)人，所以不會(huì)改變宅基地的公有制性質(zhì)；并且，宅基地只能在房屋的使用期限內(nèi)有效存在，房屋買受人不能對(duì)房屋進(jìn)行改建，因而

40、宅基地的用途沒有發(fā)生改變。</p><p>　　3.宅基地的法定租賃權(quán)效力。法定租賃權(quán)的效力體現(xiàn)在：在宅基法定租賃期間，宅基地使用權(quán)處于休眠狀態(tài)，不得向買受人主張，但可以據(jù)以向集體經(jīng)濟(jì)組織主張所收租金或直接向買受人收取租金，這就是法定收益權(quán)，之所這樣，是為了保持宅基地使用權(quán)的福利性和社會(huì)保障功能。應(yīng)該說，在宅基地上農(nóng)民應(yīng)該享有利益，而不是集體。這符合宅基地使用權(quán)設(shè)立的目的。一旦農(nóng)民房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移給非集體成員，而宅

41、基地未同時(shí)轉(zhuǎn)讓，則依法形成法定租賃關(guān)系，從而形成三個(gè)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系：一是集體經(jīng)濟(jì)組織，其一方面作為宅基地的所有權(quán)人代表，同時(shí)作為宅基地的出租人；二是農(nóng)戶或農(nóng)民，其一方面宅基地使用權(quán)人，同時(shí)為房屋出賣人；三是買受人，其一方面為房屋買受人，同時(shí)為宅基地承租人。這是法定租賃權(quán)所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的典型形態(tài)。在將房屋轉(zhuǎn)讓(包括出賣、繼承、贈(zèng)與等方式)給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的情形下，同樣適用法定租賃權(quán)，即在該集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體經(jīng)濟(jì)組織

42、之間產(chǎn)生宅基地法定租賃權(quán)關(guān)系。</p><p>　　4.法定租賃權(quán)的變更。因?yàn)榉ǘㄗ赓U關(guān)系是由房屋買賣而產(chǎn)生，因在內(nèi)容上不會(huì)有多大變化，可能發(fā)生的變更是：宅基地法定租賃人將宅基地上的房屋再次轉(zhuǎn)讓給第三人，而發(fā)生主體的更變，此又分為兩種情況：第一，如果該第三人為該集體組織以外的成員，則其將代替原來的宅基地法定租賃人而成為新的宅基地法定租賃人，第三人在房屋可使用的期間享有宅基地的租賃權(quán)，并有義務(wù)向村民(亦即宅基地使用

43、權(quán)人)支付法定費(fèi)用；第二，如果前述第三人是該集體組織的成員，則宅基地可以同房屋一同轉(zhuǎn)讓，不過第三人應(yīng)當(dāng)向原宅基地使用權(quán)人支付相應(yīng)的費(fèi)用，從而成為新的宅基地使用權(quán)人，原宅基地使用權(quán)人與法定租賃權(quán)人退出三方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，取而代之的是第三人與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的宅基地使用權(quán)關(guān)系。當(dāng)然，如果身為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的第三人只想購買房屋而不打算購買宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循意思自治原則，法律不宜作強(qiáng)行性規(guī)定，在這種情況下該第三人如同第一種情況一樣宅基地法定

44、租賃權(quán)人，依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。</p><p>　　5.法定租賃權(quán)的消滅。導(dǎo)致法定租賃權(quán)關(guān)系消滅的原因有： (1)房屋滅失； (2)房屋由原所有權(quán)人買回； (3)因合同無效或被撤銷或解除而歸于消滅； (4)房屋買受人拋棄房屋； (5)宅基地滅失或被國家征收或征用。如果發(fā)生上述前四項(xiàng)事由之一，則法定租賃關(guān)系消滅，原法定租賃權(quán)人自動(dòng)退出三方權(quán)利關(guān)系，宅基地使用權(quán)復(fù)蘇，權(quán)利義務(wù)關(guān)系又回到農(nóng)村房屋未出售前的狀態(tài)。如果

45、發(fā)生第(5)項(xiàng)事由，則宅基地上原來的各項(xiàng)法律關(guān)系歸于消滅。6.法定租賃權(quán)理論在農(nóng)村房屋抵押中的應(yīng)用。宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)抵押，但是可以允許其隨同房屋一同抵押，這樣一方面開辟了農(nóng)村的融資渠道，另一方面也保證了宅基地的固有屬性。抵押權(quán)是擔(dān)保物權(quán)的一種，是一種從權(quán)利，是從屬于債權(quán)的，抵押權(quán)人對(duì)抵押物并不采取占有的方式，因此，抵押人仍然可以和以前一樣對(duì)抵押物進(jìn)行占有、使用和收益，當(dāng)然必須按正當(dāng)用途以保證抵押物的價(jià)值不會(huì)發(fā)生不正常的減少，抵押人可

46、以處分抵押物，（見臺(tái)灣地區(qū)“民法”第876條。）也應(yīng)該本著善意的原則以市場價(jià)格處分，并且將所得收益提前清償債務(wù)或提存。但是在押期間，抵押人轉(zhuǎn)讓已辦理登記的抵押物的，應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人并告知受讓人轉(zhuǎn)讓物已</p><p>　　就宅基地使用權(quán)隨房屋抵押而言，當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，即抵押權(quán)人依法拍賣變賣作為抵押物的農(nóng)村房屋時(shí)，按照法定租賃權(quán)理論，就不會(huì)對(duì)受讓主體做出任何限制，無論是城市居民還是其他農(nóng)村集體的成員，抑或本集體的成

47、員，都完全可以作為受讓人依上述有關(guān)以法定租賃權(quán)拍得農(nóng)戶房屋的所有權(quán)，同時(shí)與該房屋宅基地所有權(quán)人的集體之間產(chǎn)生法定租賃權(quán)關(guān)系。法定租賃權(quán)使得房屋可作抵押物擔(dān)保貸款，金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)有了實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)保障，因而會(huì)樂于貸款，從而解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展貸款難的難題。法定租賃權(quán)的構(gòu)造是以宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)為前提的，目的是在宅基地使用權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓的情況下，解決農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)，既可以維護(hù)宅基地制度的穩(wěn)定，又可以促進(jìn)宅基地及農(nóng)村房屋充分利用，減少糾紛和土地

48、浪費(fèi)，調(diào)動(dòng)人們的積極性。當(dāng)然，在條件具備時(shí)，國家立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定宅基地使用權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)，從而賦予權(quán)利人完整的物權(quán)，以充分實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在這種情況下，除非出現(xiàn)房屋和宅基地分別屬于不同權(quán)利人，法定租賃權(quán)就沒有適用的必要了。</p><p><b>　　結(jié)論</b></p><p>　　宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律性要求，宅基地使用權(quán)在權(quán)利性質(zhì)上與建設(shè)用地

49、使用權(quán)是相同的，都應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)入市場交易。在我國農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步建立和完善的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)當(dāng)順應(yīng)工業(yè)化和城市化的客觀要求，通過在宅基地流轉(zhuǎn)要求比較強(qiáng)烈的發(fā)達(dá)城市城鄉(xiāng)結(jié)合部及近郊農(nóng)村、風(fēng)景名勝區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行試點(diǎn)，在取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上有步驟地推廣。在堅(jiān)持現(xiàn)有農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)有一定程度的自由處分權(quán)利，放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，同時(shí)立法對(duì)宅基地使用權(quán)的取得及處分加以規(guī)范。而法定租賃權(quán)制度在保證宅基地使用權(quán)和宅基

50、地所有權(quán)的主體不發(fā)生改變、不突破現(xiàn)有土地法律基本原則的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民房屋的自由轉(zhuǎn)讓、抵押，從而充分實(shí)現(xiàn)了宅基地的經(jīng)濟(jì)效用，滿足了農(nóng)民融資的需求，拓展了城市居民的投資空間，淡化了城鄉(xiāng)之間的身份差別，是解決目前我國農(nóng)村宅基地問題的明智選擇，并且有可能為將來整個(gè)農(nóng)村土地制度的改革提供有益的經(jīng)驗(yàn)。 </p><p><b>　　注釋:</b></p><p>　　[1]蔣省

51、三，劉守英.防止村莊建設(shè)中侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利的傾向[C]∥.馬洪，王夢(mèng)奎.中國發(fā)展報(bào)告：國務(wù)院發(fā)展研究中心報(bào)選.北京：中國發(fā)展出版社， 2007： 236-237.</p><p>　　[2]盛榮.農(nóng)村宅基地制度改革的目標(biāo)及方案分析[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)， 2005， (4)： 27.</p><p>　　[3]鄒新樹.中國城市農(nóng)民工問題[M].群言出版社， 2007：12

52、8.</p><p>　　[4]趙樹楓.試論農(nóng)村宅基地制度改革[J].農(nóng)村工作通訊， 2006， (10).</p><p>　　[5]北京房山：“小產(chǎn)權(quán)”住房仍在銷售http： //www. jihe.org. cn/Article_Show. asp? ArticleID=2697，最近訪問時(shí)間： 2008年7月8日。</p><p>　　[6]陳耀東.宅基地使

53、用權(quán)立法變革論[J].安徽大學(xué)法律評(píng)論， 2007： 29-30.</p><p>　　[7]秦暉. "優(yōu)化配置”?“土地福利”-關(guān)于農(nóng)村土地制度的思考[C]∥.徐勇.三農(nóng)中國.湖北人民出版社，2003： 39-40</p><p>　　[8]楊一介.農(nóng)村宅基地制度面臨的問題[J].中國農(nóng)村觀察， 2007， (5)： 37.</p><p>　　[9]王