撤縣設(shè)區(qū)型新市區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)沖突與整合研究——以南京市為例.pdf

1、新世紀以來，伴隨著我國城市化的快速推進，同時受“房地產(chǎn)熱”、地方政府土地財政的強勁推動，城市規(guī)模以前所未有的速度擴張，而將中心城市周邊的縣（市）通過撤縣設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整手段納入市區(qū)范圍是擴大城市規(guī)模的便捷方式。撤縣建區(qū)，既為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了載體，也為老城的功能優(yōu)化提供了條件，更為房地產(chǎn)發(fā)展、土地財政提供了難得的土地資源。在此背景下，以廣州、杭州、南京、蘇州等城市為代表的新一輪撤縣（市）設(shè)區(qū)高潮便開始到來。
　　撤縣（市）設(shè)區(qū)

2、后，由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未賦予市轄區(qū)一級政府的規(guī)劃管理權(quán)限，即原屬于縣級管理權(quán)限的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)區(qū)級政府不再保留，應(yīng)上收到市規(guī)劃部門統(tǒng)一行使。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)作為調(diào)控建設(shè)用地規(guī)模、布局、開發(fā)強度的主要手段，對房地產(chǎn)開發(fā)、土地財政具有很大的影響，撤縣設(shè)區(qū)后的新市區(qū)政府當然不會甘心直接將權(quán)限拱手相讓，因此“市”、“區(qū)”兩級的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)沖突就此產(chǎn)生。這種沖突并非研究案例所在地的南京為個案，在全國大多數(shù)地區(qū)具有普遍的代表性。對這一沖突存在的情況

3、進行調(diào)查，對其所帶來的影響進行全面而客觀的評估，并提出合理的處置模式和建議，顯得很有必要。上一輪行政區(qū)劃調(diào)整的高潮已過去10多年，在省直管縣的改革預期后效判斷帶動下，一些地方政府又開始謀求新一輪的撤縣（市）設(shè)區(qū)，在這個時點上對前一輪行政區(qū)劃調(diào)整后的新市區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)沖突情況進行梳理、總結(jié)，對將要到來的新一輪行政區(qū)劃調(diào)整可能帶來的問題進行超前研究，顯得更有必要。黨的十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，因此研究分

4、析快速城市化地區(qū)行政管理體制變革趨勢，科學調(diào)整以空間管治權(quán)為核心的規(guī)劃管理體制，是未來一段時期我國快速城市化進程中面臨的重大問題。
　　本文從國內(nèi)外相關(guān)研究綜述、理論借鑒、理論框架構(gòu)建入手，在借鑒尺度和邊界、新制度經(jīng)濟學、行政區(qū)經(jīng)濟、府際關(guān)系、社會沖突等理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于尺度和邊界視角的撤縣設(shè)區(qū)型城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)沖突與整合的理論分析框架，在對撤縣設(shè)區(qū)型新市區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)沖突的表現(xiàn)、產(chǎn)生的背景和體制機制分析后，對沖突帶來的影響

5、進行了綜合評估。在綜合評析國內(nèi)外典型城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構(gòu)設(shè)置不同模式的基礎(chǔ)上，提出了“管理層級合理化”和“管理邊界清晰化”的撤縣設(shè)區(qū)型城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)整合目標，構(gòu)建了“規(guī)劃編制管理尺度上移、規(guī)劃審批管理尺度下移、規(guī)劃監(jiān)督管理尺度上移”的尺度重組和“規(guī)劃管理機構(gòu)邊界整合、規(guī)劃管理職責邊界整合、規(guī)劃管理權(quán)限邊界整合”的邊界調(diào)整的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)整合模式。
　　全文分為五大板塊，共八章。第一板塊為緒論及理論部分，即論文第一、第二、第三章，主要介

6、紹研究緣起、概念界定、研究目的及意義、研究方法，國內(nèi)外相關(guān)研究綜述，沖突和整合的相關(guān)理論、理論框架模型構(gòu)建等。第二板塊為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)沖突研究部分，即論文第四章，重點從城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)的沖突表現(xiàn)、訪談與問卷、背景分析、機制分析、影響評估方面進行研究。第三板塊為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)整合研究部分，即論文第五、第六章;在評析國內(nèi)外相關(guān)城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了基于尺度重組和邊界調(diào)整的新市區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)整合模式。第四板塊為論文實證研究部分，即論文第七章

7、，以南京為案例進行了實證研究;文章最后為結(jié)論部分，即提煉研究結(jié)論、創(chuàng)新點、及進一步研究展望。
　　全文的主要結(jié)論如下:
　　(1)撤縣設(shè)區(qū)型新市區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)沖突存在較普遍，沖突既有負效應(yīng)，也有正效應(yīng)。撤縣設(shè)區(qū)型新市區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)的沖突在全國較為普遍的存在。沖突既造成空間上的無序及低效利用，環(huán)境上的失控及污染加劇，產(chǎn)業(yè)上的低端及低效利用;同時撤縣設(shè)區(qū)也有利于全市性的功能布局調(diào)整優(yōu)化和給新市區(qū)獲得發(fā)展機會，帶來發(fā)展活力。<

8、br>　　(2)沖突產(chǎn)生的根源:權(quán)力尺度錯位與邊界混亂。撤縣設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整可以瞬間完成，但權(quán)力的尺度和邊界調(diào)整往往難以及時跟進。權(quán)力尺度未及時上移至市一級和下移至區(qū)一級從而造成權(quán)力的尺度錯位;權(quán)力的機構(gòu)設(shè)置、機構(gòu)職責、機構(gòu)權(quán)限等邊界未規(guī)范明確而帶來權(quán)力邊界混亂。
　　(3)沖突產(chǎn)生的現(xiàn)實土壤:特殊地域和特殊體制下的博弈。撤縣設(shè)區(qū)型新市區(qū)與老城區(qū)相比具有特殊的地域特征、發(fā)展動力、管理需求;加上現(xiàn)階段特殊的經(jīng)濟、政治、法理方面的體

9、制機制原因，造就了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)沖突的現(xiàn)實土壤，從而沖突成為特殊地域和特殊體制下博弈的產(chǎn)物。
　　(4)從沖突到整合:城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)的尺度重組。沖突的解決不能簡單地將權(quán)力下放和上收，而應(yīng)在“管理層級合理化”和“管理邊界清晰化”的整合目標下，通過尺度重組和邊界調(diào)整的方式實現(xiàn)權(quán)力的整合。在規(guī)劃管理權(quán)尺度重組中，規(guī)劃編制管理尺度應(yīng)上移，規(guī)劃審批管理尺度應(yīng)下移，規(guī)劃監(jiān)督管理尺度應(yīng)上移。
　　(5)從沖突到整合:城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)的邊界調(diào)

10、整。在權(quán)力整合的實現(xiàn)路徑上，應(yīng)進一步從權(quán)力的邊界調(diào)整入手，通過對規(guī)劃管理機構(gòu)邊界、規(guī)劃管理職能邊界、規(guī)劃管理權(quán)限邊界的有序調(diào)整，來實現(xiàn)規(guī)劃管理權(quán)的整合。
　　(6)整合模式的推進有賴于配套機制的支撐，通過配套法規(guī)、全市聯(lián)網(wǎng)的規(guī)劃管理系統(tǒng)、完善的決策支撐系統(tǒng)、規(guī)范的規(guī)劃審批操作來實現(xiàn)。
　　全文的主要創(chuàng)新點有:
　　(1)提出了一個權(quán)力從沖突到整合分析的新視角。由于地方政府經(jīng)濟角色、政績考核、法理因素等現(xiàn)行機制方面的原因

11、，在行政區(qū)劃調(diào)整快速完成的過程中，權(quán)力的尺度和邊界在市、區(qū)兩級政府之間并沒有隨之調(diào)整到位，所以權(quán)力沖突隨之產(chǎn)生。基于此，權(quán)力的整合也有賴于權(quán)力的尺度重組和邊界調(diào)整。論文在吸收尺度和邊界、新制度經(jīng)濟學、行政區(qū)經(jīng)濟、府際關(guān)系、社會沖突等理論的基礎(chǔ)上，提出了一個基于權(quán)力尺度重組和邊界調(diào)整的從沖突到整合分析的新視角。
　　(2)構(gòu)建了一種撤縣設(shè)區(qū)型城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)整合的新模式。在界定市級規(guī)劃部門管理需求和撤縣設(shè)區(qū)型新市區(qū)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，提

12、出“管理層級合理化”和“管理邊界清晰化”的整合目標，構(gòu)建了基于“規(guī)劃編制管理尺度上移、規(guī)劃審批管理尺度下移、規(guī)劃監(jiān)督管理尺度上移”的尺度重組和“規(guī)劃管理機構(gòu)邊界整合、規(guī)劃管理職責邊界整合、規(guī)劃管理權(quán)限邊界整合”的邊界調(diào)整的撤縣設(shè)區(qū)型城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)整合模式。
　　(3)探索了一種政府間權(quán)力制衡的新思路。從“整合目標下的權(quán)力有機分解”研究視角入手，把規(guī)劃管理權(quán)力從縱向進行切割，劃分為規(guī)劃編制管理、規(guī)劃審批管理、規(guī)劃監(jiān)督管理三個既相互聯(lián)