城市中心區(qū)工業(yè)用地退出機制研究——以江蘇省江陰市為例.pdf

1、我國城市化的快速發(fā)展帶動了建設(shè)用地的快速擴張，同時也伴隨著土地粗放利用、耕地保護受威脅等問題。國家因此提出節(jié)約集約利用土地的政策導(dǎo)向，以期提高城市建設(shè)用地的利用效率。工業(yè)用地是城市中心區(qū)低效用地的典型，投入產(chǎn)出低且環(huán)境污染嚴(yán)重，由此成為地方政府推動土地節(jié)約集約利用的主要治理對象，工業(yè)用地退出逐漸成為熱點。近幾年來，工業(yè)用地退出在實現(xiàn)城市中心區(qū)土地資源配置效率提升的同時，也出現(xiàn)了越來越多的矛盾，例如企業(yè)參與積極性低、談判難、企業(yè)權(quán)益受損等

2、，較大程度上阻礙了城市土地向利用效率更高的使用者手中流動。為了破解上述難題，土地供給矛盾嚴(yán)重的城市開始創(chuàng)新工業(yè)用地的退出模式，自主改造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、公私合營等模式紛紛涌現(xiàn)，有效的解決了一些退出難題。在此背景下，有必要對工業(yè)用地的退出機制進行系統(tǒng)的研究，梳理現(xiàn)有退出模式的產(chǎn)生和發(fā)展規(guī)律，比較不同退出模式的特點，為工業(yè)用地退出的順利開展提供支撐。
　　已有的對工業(yè)用地退出的文獻分為企業(yè)遷移、城市更新和產(chǎn)業(yè)用地布局調(diào)整與老舊工業(yè)區(qū)改造研究

3、三部分。三部分都對其各自領(lǐng)域內(nèi)的問題進行了深入的研究，但是，系統(tǒng)地研究工業(yè)用地退出機制的學(xué)術(shù)成果為數(shù)不多。工業(yè)用地退出與企業(yè)遷移、城市更新、產(chǎn)業(yè)用地布局調(diào)整的研究有相關(guān)性，但卻和每一個領(lǐng)域都存在差異，不能簡單地將各領(lǐng)域的研究成果堆積在一起作為工業(yè)用地退出機制的研究成果。因此，本文利用Williamson的社會分析框架為基礎(chǔ)，將工業(yè)用地退出機制的研究分為制度環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)和資源配置效率三個層面，分別對工業(yè)用地退出的形成與發(fā)展，退出模式的比

4、較分析和退出中的資源配置效率進行了研究。
　　制度環(huán)境層面，本文將工業(yè)用地退出的發(fā)展分為四個階段:1954-1987之間的計劃經(jīng)濟時期，工業(yè)用地退出完全由政府控制;1987-2001土地有償使用改革階段，市場機制逐漸在工業(yè)用地退出中發(fā)揮作用;2001-2008土地出讓制度完善階段，政府實現(xiàn)了經(jīng)營性用地出讓的統(tǒng)一集中控制，加上土地儲備制度的形成，最終形成了現(xiàn)有工業(yè)用地退出中的政府收購模式;2008年以后，國家鼓勵加強土地節(jié)約集約利用

5、，自主改造模式、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)模式和公私合營等新模式不斷涌現(xiàn)，為工業(yè)用地退出的改進提供了可借鑒的路徑。
　　工業(yè)用地退出模式的選擇就是治理結(jié)構(gòu)的選擇，也是制度安排的選擇。在介紹不同退出模式的基礎(chǔ)上，借鑒奧斯特羅姆評價基礎(chǔ)設(shè)施制度安排的評價標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立總體績效標(biāo)準(zhǔn)3個指標(biāo)，間接績效標(biāo)準(zhǔn)21項指標(biāo)，對四種不同的退出模式進行了績效比較。比較結(jié)果發(fā)現(xiàn):政府收購模式效率低，公平性中等，適應(yīng)性較好;自主改造模式效率高，公平性和適應(yīng)性為中等;創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)模

6、式效率高，公平性差，適應(yīng)性高;公私合營模式公平性高，效率和適應(yīng)性中等。
　　資源配置效率的分析先是構(gòu)建了工業(yè)用地在工業(yè)和商服業(yè)兩部門之間配置的二元配置模型，在此基礎(chǔ)上對影響工業(yè)用地市場化配置的因素進行了分析。分析發(fā)現(xiàn)，工業(yè)生產(chǎn)外部性的忽視和土地出讓價格的“雙軌制”導(dǎo)致了更多的土地留在了工業(yè)部門，分別造成了工業(yè)用地退出的滯后性退出Ⅰ和滯后性退出Ⅱ，扣除這兩部分滯后性退出即為能夠有效實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化的有效性退出。在環(huán)境治理和土地利用

7、結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力下，政府會利用行政手段強制性退出工業(yè)用地，退出的數(shù)量即為工業(yè)用地的矯正性退出。在政府壟斷工業(yè)用地退出路徑的情況下，補償價格的提高會減少商服業(yè)用地的最佳均衡配置數(shù)量。
　　根據(jù)以上的分析結(jié)論，本文解釋了城市中心區(qū)部分工業(yè)用地配置中的“市場失靈”現(xiàn)象。工業(yè)用地的實際邊際收益能力高于商服業(yè)用地是工業(yè)用地能夠在城市中心區(qū)存在的主要原因。在不壓縮工業(yè)用地邊際收益曲線的情況下強制退出工業(yè)用地，即實行矯正性退出，雖然有利于實現(xiàn)工業(yè)

8、用地退出的最佳均衡數(shù)量，但卻是以工業(yè)用地的效率損失為代價的。以此為基礎(chǔ)，本文提出在政府收購模式下可行的調(diào)控方式:以壓縮工業(yè)用地邊際收益能力為目的的手段:包括征收排污費、提高工業(yè)用地用地成本、穩(wěn)定收購補償價格等;提高商服業(yè)用地邊際收益能力的補貼手段;壓縮工業(yè)用地邊際收益能力和提高商服業(yè)用地邊際收益能力同時進行。第三種手段在實踐中的可行性更高。
　　最后，本文以江陰市為例，具體分析了政府收購模式在實踐中存在的困境。在梳理江陰市工業(yè)用地

9、退出的政策演變和治理效果的基礎(chǔ)上，對其存在的問題進行了分析。江陰市工業(yè)用地退出最主要的問題是退出模式單一造成的資源配置效率損失、資金壓力大和政府調(diào)控手段低效等問題。此外，還存在專項規(guī)劃缺乏、引導(dǎo)功能不足，權(quán)益保障不完善、權(quán)屬不明晰等問題。結(jié)合上文對工業(yè)用地退出模式比較和資源配置效率的分析，對工業(yè)用地退出機制的改進提出了建議:采取多樣化的退出模式，拓寬政府資金來源;制定工業(yè)用地退出專項規(guī)劃，加強規(guī)劃引導(dǎo);保障退出主體權(quán)益，建立增值收益共享