農(nóng)地非公益征收控制研究.pdf

1、農(nóng)地非公益過(guò)度征收及低價(jià)補(bǔ)償，已對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重負(fù)面影響。研究這一問(wèn)題產(chǎn)生的背景和成因，分析相關(guān)主體的行為，總結(jié)這一問(wèn)題誘發(fā)的各種效應(yīng)和產(chǎn)生的后果，探尋其管理與控制的途徑與手段，對(duì)我國(guó)土地資源的科學(xué)配置與合理利用、對(duì)土地財(cái)富的公平分享、對(duì)緩解征地矛盾等，既具有理論意義，也具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。
　　 一、研究的主要內(nèi)容
　　 (1)農(nóng)地征收的特征及農(nóng)地過(guò)度征收的動(dòng)因分析。借助公共利益理論分析公益用地與非公益用地的相互關(guān)

2、系及其模糊邊界，以公共選擇理論分析農(nóng)地征收的特征，從我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制角度探求地方政府過(guò)度征地的動(dòng)力，通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)地制度和征地制度的剖析，探明農(nóng)地過(guò)度征收得以實(shí)現(xiàn)的原因。
　　 (2)農(nóng)地非公益強(qiáng)制征收的綜合效應(yīng)分析。利用宏觀數(shù)據(jù)和典型調(diào)研數(shù)據(jù)，用市場(chǎng)均衡基本原理，分析政府非公益征地行為引發(fā)的土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的配置效應(yīng)以及土地資源配置的短期化效應(yīng)，度量農(nóng)地減少、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)過(guò)度用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的浪費(fèi)，分析非公益

3、征地行為引起的土地財(cái)富在農(nóng)民、政府和工商企業(yè)用地單位之間的再分配效應(yīng)，闡明強(qiáng)制征地和低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失地農(nóng)民邊緣化、農(nóng)民與政府及用地單位之間對(duì)立關(guān)系的形成和矛盾激化的必然結(jié)果。
　　 (3)農(nóng)地非公益征收的主體行為控制研究。在我國(guó)目前工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系背景下，分析非公益征地中政府強(qiáng)制性行為、農(nóng)民及村集體抗?fàn)幮袨椤⒂玫貑挝恢鹄袨榧巴稒C(jī)行為特征，并對(duì)地方政府與中央政府、被征地農(nóng)民、用地單位之間分別進(jìn)行兩兩博弈分析。在此基礎(chǔ)上，提出抑制

4、地方政府征地沖動(dòng)的基本思路，探索中央政府發(fā)展戰(zhàn)略方向調(diào)整、地方政府土地財(cái)政替代途徑、替代激勵(lì)因素和激勵(lì)方式，就約束地方政府低價(jià)供給工業(yè)用地行為、超高價(jià)供給商住用地行為展開討論，對(duì)用地單位投機(jī)行為的識(shí)別、監(jiān)控與懲治進(jìn)行探討，對(duì)農(nóng)民的土地短期化行為、村干部尋租行為的識(shí)別與約束方法進(jìn)行研究。
　　 (4)農(nóng)地非公益征收的數(shù)量控制研究。分析土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃兩大規(guī)劃體系之間失調(diào)的表現(xiàn)和原因，研究通過(guò)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)對(duì)非公益征地?cái)?shù)量控制的

5、方法。分析基本農(nóng)田保護(hù)政策對(duì)非公益征地的約束機(jī)制和約束失靈的原因，提出改進(jìn)思路。分析現(xiàn)行非公益項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)、不同行業(yè)工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行特征，研究對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化空間。對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)及其爭(zhēng)議進(jìn)行再討論，研究制定合理的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)控制非公益征地?cái)?shù)量。
　　 (5)農(nóng)地非公益征收的程序控制研究。在農(nóng)地集體所有及農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的現(xiàn)實(shí)約束下，探索農(nóng)民參與土地征收決策、土地征收價(jià)格協(xié)商的途徑與方式。對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和征地審

6、批制度進(jìn)行反思，研究改進(jìn)審批體制、實(shí)現(xiàn)非公益征收控制的途徑。研究農(nóng)地非公益征收程序的監(jiān)管方式。
　　 (6)農(nóng)地非公益征收的控制手段研究。探索非公益征地中政府角色轉(zhuǎn)換的目標(biāo)、轉(zhuǎn)換步驟及轉(zhuǎn)換激勵(lì)手段，分析非公益建設(shè)用地市場(chǎng)的特征、非公益征地市場(chǎng)化的條件塑造及市場(chǎng)監(jiān)管手段，探索土地增值收益在國(guó)家、集體與農(nóng)民個(gè)人之間合理分配的途徑和方式，研究土地增值收益收繳程序控制和支出控制的手段。
　　 (7)提出農(nóng)地非公益征收控制的相關(guān)政

7、策建議。
　　 二、主要研究結(jié)論
　　 (1)現(xiàn)行體制和制度缺陷是農(nóng)地過(guò)度征收的根本原因。一方面現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制造成中央與地方政府以及地方上下級(jí)政府之間財(cái)權(quán)和事權(quán)失衡，現(xiàn)行政績(jī)考核體制刺激地方政府在之間“發(fā)展”上的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)了地方政府的土地財(cái)政欲望。另一方面由于土地的城鄉(xiāng)二元制度以及農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊、征地中的公共利益范圍界定不清、征地門檻過(guò)低，為政府強(qiáng)制征地行為提供了彈性空間。兩方面的作用使農(nóng)地過(guò)度征收成為

8、現(xiàn)實(shí)。
　　 (2)農(nóng)地過(guò)度征收帶來(lái)嚴(yán)重后果。耕地迅速減少引發(fā)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民土地財(cái)富被強(qiáng)制剝奪造成失地農(nóng)民邊緣化、與政府和社會(huì)的對(duì)立加深，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)矛盾不斷激化，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和政府無(wú)限責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的偏執(zhí)，增加地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地的過(guò)度非農(nóng)化、城市化和土地資源的短期化配置，以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)建設(shè)用地的浪費(fèi)和低效率利用，帶來(lái)土地資源利用的不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　 (3)轉(zhuǎn)變現(xiàn)行體制和政府職

9、能、完善土地制度，才能從根本上解決農(nóng)地非公益征收的矛盾。中央政府應(yīng)摒棄低成本發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)由投資型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)弱化地方政績(jī)考核中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)、強(qiáng)化社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，方能扭轉(zhuǎn)地方政府之間的非理性競(jìng)爭(zhēng)。完善現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度，加大上級(jí)政府對(duì)社會(huì)公共品的供給責(zé)任，可以有效避免地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴，弱化地方政府的征地沖動(dòng)。強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)土地的用益物權(quán)，明確征地中的公共利益范圍，可以有效遏制非公益征地行為。提高失地農(nóng)民補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)

10、，給予其平等的城鎮(zhèn)居民待遇，可以提高征地門檻，有效控制非公益征地?cái)?shù)量。
　　 (4)農(nóng)地非公益征收的市場(chǎng)化改革需要過(guò)渡性措施。可以首先嘗試政府放棄農(nóng)地征收中的強(qiáng)制定價(jià)權(quán)，待條件成熟后再逐步放棄非公益建設(shè)用地的征收權(quán)，實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)制征收向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)用的漸進(jìn)性制度變遷。農(nóng)地非公益轉(zhuǎn)用市場(chǎng)的運(yùn)行，必須首先明確農(nóng)民對(duì)土地的用益物權(quán)、明確交易規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則。
　　 (5)不斷完善現(xiàn)行規(guī)劃體系、基本農(nóng)田保護(hù)制度和城市建設(shè)用地利用標(biāo)準(zhǔn)，可以

11、實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地非公益征收的數(shù)量的有效控制。以國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，以土地利用規(guī)劃指導(dǎo)城市總體規(guī)劃的編制，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，可以提高規(guī)劃體系的科學(xué)性和權(quán)威性，彌補(bǔ)兩規(guī)脫節(jié)的漏洞。盡快建立基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償制度，可以提高地方政府保護(hù)基本農(nóng)田的積極性。城市人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行，城市居住用地標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)提高。
　　 (6)賦予農(nóng)民參與征地的決策權(quán)、優(yōu)化征地審批程序并加強(qiáng)征地過(guò)程監(jiān)管，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地非公益

12、征收的程序控制。賦予農(nóng)民參與征地決策的主體地位，給予農(nóng)民從土地規(guī)劃、征地決策到征地實(shí)施的全過(guò)程參與權(quán)利，有助于非公益征收的程序公平。分離現(xiàn)行的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和農(nóng)地征收審批、嚴(yán)格限定審批中的自由裁量權(quán)，利用技術(shù)手段加強(qiáng)征地過(guò)程監(jiān)管，可以規(guī)范征地程序。
　　 三、創(chuàng)新點(diǎn)
　　 (1)遵循漸進(jìn)性制度變遷過(guò)程，提出農(nóng)地非公益征收市場(chǎng)化改革需要過(guò)渡性措施的觀點(diǎn)。在農(nóng)地非公益征收市場(chǎng)化改革完成之前，必須完善現(xiàn)行體制和相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)非

13、公益征地的有效控制。
　　 (2)農(nóng)地非公益征收市場(chǎng)化可以通過(guò)兩個(gè)步驟實(shí)現(xiàn)。首先政府放棄單方強(qiáng)制定價(jià)權(quán)，賦予農(nóng)民平等的議價(jià)權(quán)利。待農(nóng)民對(duì)土地用益物權(quán)得到強(qiáng)化、農(nóng)地征收的公共利益范圍得到清晰界定以后，政府放棄非公益用地領(lǐng)域的強(qiáng)制征收權(quán)，農(nóng)地向非公益建設(shè)用地的轉(zhuǎn)移借助市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民與用地單位作為市場(chǎng)供求的平等主體對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行談判交易。政府司責(zé)土地用途管制、土地規(guī)劃等相關(guān)制度的執(zhí)行監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)管。
　　 (3)土地增值收益

14、既不宜全部歸公，也不能全部歸農(nóng)，應(yīng)當(dāng)“農(nóng)公分享”。失地農(nóng)民分享部分，應(yīng)當(dāng)以保證其生活和發(fā)展水平不低于同地區(qū)城鎮(zhèn)居民平均的生活和保障水平為最低界限。歸公部分由政府代為管理，必須首先保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要，還應(yīng)在政府屆際之間實(shí)現(xiàn)合理分配。
　　 四、需進(jìn)一步研究的問(wèn)題
　　 (1)財(cái)政分權(quán)體制進(jìn)一步完善的方向和途徑，不同功能分區(qū)前提下各級(jí)地方政府考核指標(biāo)體系的構(gòu)建和權(quán)重設(shè)定等，需要進(jìn)一步專門研究。
　　 (2)農(nóng)村集體