中國“土地財政”問題研究——從財政風險觸發(fā)的視角.pdf

1、“土地財政”是指地方財政依賴國有土地出讓收入、土地相關(guān)稅收收入和土地融資收入,三種收入成為地方財政收入重要組成部分的財政模式。財政風險是指導致地方財政入不敷出的風險。雖然“土地財政”在短期內(nèi)滿足了地方政府財政支出的需要,促進了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進而促進了經(jīng)濟發(fā)展,由于“土地財政”的不可持續(xù)性,在長期內(nèi)可以通過多種方式觸發(fā)財政風險。
　　本文系統(tǒng)地論述了我國“土地財政”問題,包括“土地財政”產(chǎn)生的原因和效應,其中,“土地財政”產(chǎn)

2、生的原因包括其產(chǎn)生的必然性和可能性兩個方面，“土地財政”的效應包括其對建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響及其對經(jīng)濟發(fā)展的影響,從總量上看,“土地財政”對建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響及其對經(jīng)濟發(fā)展的影響都是正向的,即“土地財政”促進了建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,進一步促進了經(jīng)濟增長。在系統(tǒng)地分析“土地財政”觸發(fā)財政風險的機制之前,本文首先系統(tǒng)的分析了財政風險的成因,為實現(xiàn)這一目標,本文首先采納了前人提出的財政風險分析框架,即從政府擁有或控制的資源以及政

3、府的支出責任與義務兩個角度分析財政風險,在此基礎(chǔ)上,本文從兩個角度分析了財政風險的成因,一個角度是財政風險的一般化分析,即分析哪些因素會導致政府擁有或控制的資源產(chǎn)生不確定性,又有哪些因素會導致政府的支出責任與義務產(chǎn)生不確定性；另一個角度是財政風險的路徑化分析,根據(jù)漢娜·普拉科娃提出的財政風險矩陣,觸發(fā)財政風險的政府負債可以分為顯性負債和隱性負債,相應的,觸發(fā)財政風險的路徑也可以分為顯性路徑和隱性路徑,兩種路徑的相同點在于最終都是以政府赤

4、字規(guī)模失控的方式觸發(fā)財政風險。分析完我國“土地財政”模式的原因及效應,并且對財政風險的成因進行系統(tǒng)化分析之后,本文著重分析了我國“土地財政”模式觸發(fā)財政風險的機制,首先從一般分析的角度對“土地財政”觸發(fā)財政風險的機制作了分析,認為“土地財政”模式減少了政府擁有或控制的土地資源,同時增加了政府擁有的流量資源,這些流量資源主要是因建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而增加的稅收,經(jīng)過估算后發(fā)現(xiàn),“土地財政”模式導致的政府擁有或控制的土地資源的減少量大大多

5、于政府捌有或控制的稅收資源的增加量,從而“土地財政"模式的總效應是使政府擁有或控制的資源總量減少。同時,“土地財政”模式引起特有的土地融資方式,市政府在將來的還本付息指出大幅增加,從而使政府的支出責任與義務增加。本文詳細分析了“土地財政”觸發(fā)財政風險的顯性傳導路徑和隱性傳導路徑,顯性傳導路徑的觸發(fā)因素包括兩方面,一是預期的政府土地出讓金收入的減少,一是政府土地融資而導致的未來還本付息支出的增加,隱性傳導路徑的觸發(fā)因素相對較多,概括起來有

6、三方面,一是“土地財政”模式的不可持續(xù)性影響經(jīng)濟健康發(fā)展,導致經(jīng)濟增長風險,進一步導致財政風險,二是“土地財政”模式導致的房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展增加了商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的數(shù)量,同時增大了商業(yè)銀行破產(chǎn)倒閉的風險,進一步導致財政風險,三是地方融資平臺蘊含的還款風險、經(jīng)營風險和信息不對稱風險。最后,根據(jù)“土地財政”觸發(fā)財政風險的機制,本文提出了有效規(guī)避財政風險的四條建議,分別是:改革財政收入分配機制,建立“財力”與“事權(quán)”相匹配的財政收入分配機制，改