論我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度構(gòu)建.pdf

1、構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度是我國(guó)完善行政訴訟所必須關(guān)注的重要內(nèi)容，它對(duì)完善我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督體系、推動(dòng)行政訴訟理論的發(fā)展和填補(bǔ)公益訴訟的空白，解決社會(huì)矛盾，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益具有重要意義。
　　 當(dāng)前我國(guó)行政公益訴訟現(xiàn)狀不容樂觀，訴訟熱情不高，角色定位不明，訴訟權(quán)利不祥和具體程序缺失等問題嚴(yán)重影響了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的積極性。再加上近年來(lái)行政公益侵權(quán)案件的不斷增多，公眾也迫切呼喚構(gòu)建一套完備的行政公益訴訟制度。傳統(tǒng)

2、訴權(quán)理論、訴訟信托理論和訴之利益理論的不斷發(fā)展成熟為構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度提供了理論支撐，同時(shí)，國(guó)內(nèi)行政公益訴訟在理論和實(shí)踐中的不斷探索，域外相對(duì)發(fā)展成熟的行政公益訴訟制度的啟示以及我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)和自身優(yōu)勢(shì)也為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟提供了現(xiàn)實(shí)可行性。
　　 一套完整的程序設(shè)計(jì)是構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟制度的前提和重點(diǎn)。當(dāng)前，對(duì)于程序設(shè)計(jì)的重點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面:
　　 第一，角色定位方面。

3、學(xué)界關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位主要有原告資格說(shuō)、公益代表人說(shuō)、公訴人說(shuō)、法律監(jiān)督人說(shuō)、訴訟代理人說(shuō)以及雙重身份說(shuō)，以上六種學(xué)說(shuō)既有其合理之處也有其不足之處。本文將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中角色定位于法律監(jiān)督者和公益保護(hù)人。因檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中不享有普通訴訟中原告所應(yīng)享有的諸多權(quán)利，所以檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)等同于行政公益訴訟中的原告，又鑒于檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)，即我國(guó)的法定法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟應(yīng)看做是其行使監(jiān)督權(quán)的

4、方式之一，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的角色應(yīng)是法律監(jiān)督者身份;另外，因我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在性質(zhì)和隸屬上都與西方檢察機(jī)關(guān)有本質(zhì)區(qū)別，故我們將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位在公益保護(hù)人以區(qū)別與西方的公益代表人，從而也避免了因“公益代表人”概念表述過(guò)于絕對(duì)而帶來(lái)的概念局限。
　　 第二，方式選擇方面。綜合《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的方式主要有提起訴訟、支持起訴和督促起訴三中類型，本文將這三中方式也借鑒到行政公益訴

5、訟中且能夠較好的滿足訴訟需要。
　　 第三，受案范圍方面。關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍問題，學(xué)界討論較多，大多集中在抽象行政行為、具體和行政事實(shí)行為三個(gè)方面，本文認(rèn)為對(duì)行政公益訴訟的案件范圍應(yīng)做明確限制，不能模糊不清，界限不明，現(xiàn)階段，我們不宜將全部抽象行政行為納入到行政訴訟中，應(yīng)采取漸進(jìn)的方式逐步將規(guī)章以下的抽象行政行為試行納入，而對(duì)具體行政行為，筆者建議采取列舉式立法方式，規(guī)定將“國(guó)有資產(chǎn)流失案件、環(huán)境污染案件、擾亂社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)

6、濟(jì)秩序案件和危害社會(huì)公共利益的行政案件”等幾類典型案件納入行政公益訴訟。
　　 第四，訴前程序方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)案件來(lái)源的不同選擇不同的訴前程序。本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的訴前程序應(yīng)分為兩類:第一類，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行政行為損害公益而直接提起訴訟時(shí)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先向作出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)送一份書面意見書，督促其在合理期限內(nèi)糾正違法行政行為，若該行政機(jī)關(guān)拒不糾正或者認(rèn)為其作出的行政行為并未違反法律，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)

7、才可向法院提起行政公益訴訟。第二類，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)非自己發(fā)現(xiàn)而是基于公民個(gè)人或社會(huì)組織的檢舉、舉報(bào)等需要提起行政公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)告知公民個(gè)人或社會(huì)組織先向做出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，若該行政機(jī)關(guān)限期內(nèi)未作出合理解釋或行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服，此時(shí)才可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。
　　 第五，舉證責(zé)任方面，學(xué)界對(duì)于舉證責(zé)任承擔(dān)有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)與現(xiàn)行行政訴訟法的舉證規(guī)則保持一致，即由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)

8、初步證明責(zé)任，被訴具體行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明其行政行為合法的舉證責(zé)任;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中不再是普通行政訴訟的弱勢(shì)，其所擁有的公權(quán)力足以抗衡行政權(quán)，故應(yīng)按照傳統(tǒng)訴訟的舉證規(guī)則，即誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要證明責(zé)任。本文贊同前者觀點(diǎn)。
　　 第六，訴訟權(quán)利方面，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)和撤訴權(quán)，不應(yīng)賦予其反訴權(quán)、和解權(quán)和調(diào)解權(quán)。
　　 第七，訴訟后果，行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)若敗訴，則不應(yīng)讓其承擔(dān)監(jiān)察失實(shí)的