中國(guó)地方政府舉債融資權(quán)的行政法研究.pdf

1、2014年新修訂的《預(yù)算法》明確了省級(jí)地方政府可以發(fā)行政府債券，基此，舉債融資權(quán)邁出了合法化建構(gòu)的第一步，開始作為一項(xiàng)重要的國(guó)家公權(quán)力被納入規(guī)范視野。然而，到目前為止，所有與地方債發(fā)行、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的相關(guān)規(guī)則都是政策規(guī)則，尚未形成規(guī)范舉債融資權(quán)的法律框架，致使地方政府“法外舉債”仍舊頻頻發(fā)生，隱性債務(wù)不降反增，地方債所累積的公共風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政赤字、國(guó)企債券違約、銀行不良資產(chǎn)困局等不同事項(xiàng)上呈現(xiàn)。因此，舉債融資權(quán)如何完成系統(tǒng)性的規(guī)范建構(gòu)，業(yè)已

2、成為地方不可回避的行政法問題。
　　從行政法視角研究舉債融資權(quán)，首先要進(jìn)行相關(guān)概念和屬性的界定。地方政府舉債融資權(quán)是指地方政府借助政府信用，以發(fā)行債券、借款、擔(dān)保或提供其他相關(guān)承諾的方式籌集公共資金，承諾到期還本付息或履行其他約定義務(wù)的一種權(quán)力。從權(quán)力屬性來看，舉債融資權(quán)是一種連通財(cái)政和金融的公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力，歸屬于行政法上的行政財(cái)權(quán)，由它形成了納稅人與地方政府、地方政府與債權(quán)人的兩層次法律關(guān)系。從行為屬性上看，盡管舉債融資行為與征稅

3、行為都會(huì)引起公法上債權(quán)債務(wù)關(guān)系的發(fā)生和消滅，但前者仍不同于后者:后者是基于法律規(guī)定而發(fā)生的具體行政行為，具有強(qiáng)制性;而前者是基于規(guī)范授權(quán)下的行政決策而產(chǎn)生，并通過發(fā)行債券等方式征集債權(quán)人，具有非強(qiáng)制性。因而，舉債融資行為的法律屬性相對(duì)復(fù)雜——既要包含基于預(yù)算和事權(quán)安排的舉債融資決策，又要包含地方政府與債權(quán)人簽訂的公債契約。在借鑒德國(guó)法上雙階理論的基礎(chǔ)上，舉債融資行為可被視為行政決策與行政契約的雙階構(gòu)造。然而，舉債融資在權(quán)力和行為方面的屬

4、性界定只是一個(gè)法律邏輯上的判斷，在中國(guó)當(dāng)下財(cái)政與金融交織的復(fù)雜格局中，舉債融資的實(shí)踐遠(yuǎn)比理論復(fù)雜，再加上有關(guān)舉債融資權(quán)的授權(quán)規(guī)范尚缺失央地基本財(cái)政關(guān)系的規(guī)范支撐，有關(guān)舉債融資權(quán)的規(guī)范性設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以怎樣的思路展開，成為本文關(guān)注的焦點(diǎn)。
　　為了破解舉債融資權(quán)的規(guī)范難題，重新觀察地方債的法律和政策實(shí)踐可謂十分重要。自分稅制改革伊始，中央曾于2014年預(yù)算法修改后開啟地方債新政。新政對(duì)于舉債渠道、舉債額度等方面設(shè)定了硬性規(guī)定，開啟了新增債

5、券和置換債券的發(fā)行，以PPP推進(jìn)投融資模式改革，加快地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型等舉措。然而，除了新債和置換債的發(fā)行取得顯著成效外，其余的改革措施都發(fā)生了不同程度的異化:高債務(wù)地區(qū)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)變得更加嚴(yán)峻;中央通過財(cái)政引導(dǎo)基金等方式變相為地方融資開路;地方違規(guī)舉債或擔(dān)保行為以新的名目出現(xiàn)，整體債務(wù)水平不降反升。究其原因，是地方債治理中規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的巨大差異:規(guī)范方式單一性與不同地域問題多元性相沖突;因?yàn)槿狈Φ胤截?cái)權(quán)的系統(tǒng)性制度安排，中央對(duì)地方“自

6、發(fā)自還”的舉債授權(quán)具有孤立性，央地整體財(cái)政關(guān)系的“變動(dòng)不居”讓這一孤立的地方行政財(cái)權(quán)無法得到切實(shí)有效的保障;地方經(jīng)營(yíng)性行為形成的“統(tǒng)合治理”模式，使得約束地方政府信用的“控權(quán)規(guī)范”遭受抗阻，而難以達(dá)到割裂地方政府、地方國(guó)企和金融機(jī)構(gòu)間信用關(guān)聯(lián)的目的。進(jìn)一步講，規(guī)范與現(xiàn)實(shí)差異的治理難題，還源于缺乏有效的治理邏輯來應(yīng)對(duì)政治邏輯與法律邏輯的沖突問題:靈活的政策安排往往會(huì)侵蝕法規(guī)范的安定性，弱化了法律約束;在新政改革初期，穩(wěn)定的規(guī)范安排又會(huì)限縮

7、政策的調(diào)整空間，弱化了行政組織的調(diào)控能力。在此情況下，為了準(zhǔn)確把握改革的節(jié)奏，具有話語優(yōu)勢(shì)的政治邏輯壓過了應(yīng)急弱勢(shì)的法治邏輯，使得關(guān)鍵性的舉債政策變動(dòng)，更多的是依賴體制內(nèi)的政治性約束而達(dá)成，未充分照顧到多元主體的意見，從而造就“負(fù)和博弈”和政策反復(fù)，地方債治理尚未進(jìn)入法治化、科學(xué)化的軌道上來。
　　立足于行政法的視野，地方債治理中所遭遇的行政治理與地方治理的困境，實(shí)際上都是一個(gè)國(guó)家法內(nèi)如何推行行政政策的問題。因而，無論從立法行政關(guān)

8、系還是央地關(guān)系來看，首先都是一個(gè)行政憲制問題，需要行政權(quán)肩負(fù)憲法實(shí)施的使命，主動(dòng)尋求法律與政策的平衡，在恪守行政法治主義理念的同時(shí)，探索政策合理的形成空間。其次，舉債融資存在極具復(fù)雜性的政策考量，在行政法解釋學(xué)進(jìn)行正當(dāng)性論證的規(guī)范考量之外，還應(yīng)對(duì)政策形成的主體、政策工具選擇和政策變遷邏輯等方面進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，以良善的行政自我規(guī)制來克服政策考量的恣意性問題。
　　結(jié)合上述行政法原理的分析，地方債新政中的問題可以被視為國(guó)家治理的一系列問

9、題:分權(quán)、控權(quán)、自我規(guī)制和協(xié)同治理的問題，然而，這些問題的判斷必須置身于地方性知識(shí)的考察之下，才能獲得更具匹配性的規(guī)范策略?；诒就琳Z境下對(duì)相關(guān)政制經(jīng)驗(yàn)的法政策學(xué)觀察，可以對(duì)當(dāng)下規(guī)范舉債融資權(quán)的核心內(nèi)容進(jìn)行提煉。首先，基于中國(guó)國(guó)情和地方省情，應(yīng)當(dāng)合理框定舉債融資權(quán)力和責(zé)任的邊界，并在不同公權(quán)力主體間進(jìn)行配置。其次，面對(duì)舉債“政策重于法規(guī)”的問題，應(yīng)強(qiáng)化舉債融資權(quán)運(yùn)作中的行政自我規(guī)制，如完善地方舉債決策組織結(jié)構(gòu)、中央對(duì)地方的政治性約束軟法

10、化等。最后，因應(yīng)舉債政策的高度裁量性帶來的民主赤字問題，須在健全舉債融資的信息公開制度基礎(chǔ)上，促進(jìn)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公眾參與到舉債融資規(guī)制的過程中來。
　　上述結(jié)合相關(guān)政制經(jīng)驗(yàn)的理論觀察，為舉債融資權(quán)的規(guī)范建構(gòu)設(shè)定了制度性前理解，在此基礎(chǔ)上，圍繞此項(xiàng)權(quán)力的討論應(yīng)重新回到“法治行政”的規(guī)范立場(chǎng)。而對(duì)于具體的舉債融資的規(guī)則設(shè)計(jì)，應(yīng)在權(quán)力約束目標(biāo)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府舉債融資中每一個(gè)具體環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性的法律監(jiān)控。由此，筆者借鑒了