工程強(qiáng)制招標(biāo)法律制度研究——工程強(qiáng)制招標(biāo)的正當(dāng)性邊界限定.pdf

1、工程強(qiáng)制招標(biāo)，是對(duì)特定工程項(xiàng)目必須招標(biāo)的立法強(qiáng)制。
　　 我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)，招投標(biāo)程序被廣泛適用于工程項(xiàng)目建設(shè)、外國(guó)政府和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款、機(jī)電設(shè)備進(jìn)出口、科研課題分配、藥品采購(gòu)及其他重要貨物和服務(wù)采購(gòu)等幾乎所有的重點(diǎn)資源配置領(lǐng)域和民生保障領(lǐng)域。招投標(biāo)程序在工程項(xiàng)目建設(shè)中的運(yùn)用深度更是得到前所未有的突飛猛進(jìn)。工程強(qiáng)制招標(biāo)制度不但在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上涉及“政府”與“市場(chǎng)”的劃分，而且在法學(xué)上涉及“公法”與“私法”的邊界;它既是

2、政府實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的重要抓手，也是民眾對(duì)政府公共支出和公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的制度工具。本文共分六章內(nèi)容:
　　 第一章是對(duì)工程強(qiáng)制招標(biāo)的概念分析和現(xiàn)有法制框架的檢討。認(rèn)識(shí)到工程強(qiáng)制招標(biāo)制度所強(qiáng)制的絕大多數(shù)內(nèi)容體現(xiàn)的是技術(shù)管理規(guī)范的法律化和標(biāo)準(zhǔn)化，本章從對(duì)工程強(qiáng)制招標(biāo)的技術(shù)界定出發(fā)，區(qū)分了工程、貨物、服務(wù)三者不同的招投標(biāo)程序，比較了中西方法制在理解和適用工程強(qiáng)制招標(biāo)方面的差異。工程強(qiáng)制招標(biāo)制度的工具理性集中于“民生保障”、“節(jié)約

3、資金”和“防控腐敗”三個(gè)主要方面。我國(guó)現(xiàn)有工程強(qiáng)制招標(biāo)的法制框架，存在過(guò)于抽象、行業(yè)分割、事后解釋、地區(qū)差異的問(wèn)題，其問(wèn)題癥結(jié)分別在于“法律”與“工程”的跨域銜接、部門(mén)行政權(quán)的內(nèi)部博弈、司法的滯后性以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然環(huán)境、城市功能定位對(duì)地方法制的客觀影響。
　　 第二章是對(duì)工程強(qiáng)制招標(biāo)的理論邊界問(wèn)題，選擇了“政府管制”與“契約自由”的關(guān)系視角進(jìn)行切入，就工程強(qiáng)制招標(biāo)與契約自由原則的辯證關(guān)系進(jìn)行了全面論證。“契約自由”與“政府

4、管制”的理論邊界劃分是決定“是否采取強(qiáng)制招標(biāo)制度、如何確定強(qiáng)制招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍、如何妥適地安排強(qiáng)制招標(biāo)程序”等問(wèn)題的基礎(chǔ)問(wèn)題。本章通過(guò)對(duì)契約自由在法哲學(xué)觀念上的理論溯源、契約自由與經(jīng)濟(jì)自由主義的價(jià)值呼應(yīng)和目的區(qū)分、契約自由在憲政角度的歸納，發(fā)現(xiàn)契約自由原則從產(chǎn)生時(shí)的觀念，到之后的立法流變，都在背后隱含和貫穿著對(duì)契約自由之“自由相對(duì)性”的共識(shí)。這為工程強(qiáng)制招標(biāo)預(yù)設(shè)了正當(dāng)性的空間?；诠こ坦潭ㄐ?、綜合性和社會(huì)性的特點(diǎn)，工程契約自由“帶著繩

5、索舞蹈”的受限特征明顯。工程強(qiáng)制招標(biāo)制度是基于“工程”這一特殊契約標(biāo)的之特殊性，而對(duì)契約自由原則所作的合理延伸和調(diào)校。工程市場(chǎng)的外部性和市場(chǎng)失靈和基于公共利益保護(hù)目的的契約正義在決定了工程政府管制的必要性和正當(dāng)性的同時(shí)，也實(shí)際上確定了工程政府管制的原則邊界。工程強(qiáng)制招標(biāo)作為工程政府管制的重要內(nèi)容之一，其正當(dāng)性在公共資金監(jiān)管、公共利益保障、對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的引入和規(guī)范以及與契約自由的辯證關(guān)系等角度得到了論證。傳統(tǒng)絕對(duì)“契約自由”原則，在現(xiàn)代公共資產(chǎn)

6、所有者與管理者身份分離的公共資產(chǎn)管理構(gòu)造中，存在重大結(jié)構(gòu)性缺陷。現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性特征明顯，在合同的履行效果明顯涉及到公共利益的場(chǎng)合，傳統(tǒng)契約合同當(dāng)事人自治的“封閉戒規(guī)”必須進(jìn)行以保護(hù)公益為目標(biāo)的突破。強(qiáng)制招標(biāo)并不全面地限制契約自由。在強(qiáng)制的范圍上，強(qiáng)制招標(biāo)的強(qiáng)制只是對(duì)“選擇程序”的強(qiáng)制，而不是對(duì)合同相對(duì)人“選擇結(jié)果”的強(qiáng)制。公共利益的公共性決定了，在工程交易契約訂立自由方面受到招標(biāo)強(qiáng)制的個(gè)別交易者，同時(shí)也是強(qiáng)制招標(biāo)的受益對(duì)象。如果絕對(duì)契

7、約自由損害了公共利益，受益契約絕對(duì)自由的交易者也必然在同時(shí)遭受了公共利益方面的損害。以保護(hù)公共利益為目標(biāo)的對(duì)契約自由的合理限制，正是公共利益保護(hù)制度對(duì)契約實(shí)質(zhì)正義的一個(gè)調(diào)整和反思。
　　 第三章是工程強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目性質(zhì)限定。工程強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目范圍集中在公共資金項(xiàng)目和公共利益項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)方面。在工程強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目范圍上，公共利益項(xiàng)目概念的抽象性和涵蓋事項(xiàng)的廣泛性，決定了在理論上無(wú)法準(zhǔn)確地拿出一個(gè)具有操作性的通用公共利益項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。不同的

8、法域，公共利益的標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。本文所提出的一個(gè)保守但理性的假設(shè)是，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)本身不可能被理想地普遍設(shè)定，它只能交由個(gè)案實(shí)踐中的行政裁量權(quán)或司法裁量權(quán)去個(gè)別把握。工程強(qiáng)制招標(biāo)雖然形式上具有公法上的“立法強(qiáng)制”特征，但其強(qiáng)制的具體內(nèi)核指向的卻是本身即具有科學(xué)性的招標(biāo)程序。對(duì)公共利益項(xiàng)目之“公共利益”的理解，應(yīng)采取開(kāi)放的“蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)，以區(qū)別于作為公法上“封閉壓抑”的公共利益標(biāo)準(zhǔn)。就公共資金項(xiàng)目而言，國(guó)有投資、國(guó)家融資、國(guó)際資金項(xiàng)目在資金來(lái)源

9、上的復(fù)雜性，要求工程強(qiáng)制招標(biāo)制度必須適時(shí)匹配周邊的國(guó)家財(cái)政和其他資金管理制度，并及時(shí)作出調(diào)整。無(wú)論是西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，還是我國(guó)，公私協(xié)力進(jìn)行公共工程項(xiàng)目的建設(shè)都已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家履行國(guó)家給付義務(wù)的重要趨勢(shì)。公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)型這一趨勢(shì):即從注重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向注重民生、從政府大包大攬的施政模式轉(zhuǎn)向政府承擔(dān)有限責(zé)任、從依賴(lài)行政化等級(jí)體系轉(zhuǎn)向運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作體現(xiàn)了這一背景，本文結(jié)合強(qiáng)制招標(biāo)問(wèn)題，對(duì)PPP項(xiàng)目的研究充分回應(yīng)了這

10、一民營(yíng)化趨勢(shì)。
　　 第四章是工程強(qiáng)制招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和工程活動(dòng)限定。在工程強(qiáng)制招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)上，我國(guó)立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)“契約自由原則”的保留，以防止強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目范圍的任意擴(kuò)大，建立“分割規(guī)避預(yù)防”規(guī)則，以防止對(duì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的分割規(guī)避，建構(gòu)“估算計(jì)價(jià)按實(shí)調(diào)整”機(jī)制，以具體化規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的適用。工程強(qiáng)制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范承擔(dān)了限定工程市場(chǎng)政府管制與市場(chǎng)自由邊界的功能。在經(jīng)濟(jì)狀況變動(dòng)劇烈時(shí)，在形式上“固定不變”的強(qiáng)制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)之下，工程市場(chǎng)的“政府管

11、制”與“市場(chǎng)自由”邊界其實(shí)一直在發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)。本文論證了強(qiáng)制招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)必須建立彈性函數(shù)機(jī)制的必要性，并具體作出了可操作性的建議。工程項(xiàng)目和工程活動(dòng)因“工程”一詞的豐富內(nèi)涵而具有豐富的層次。在工程強(qiáng)制招標(biāo)的工程活動(dòng)上，工程強(qiáng)制招標(biāo)制度應(yīng)在現(xiàn)有勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及重要設(shè)備材料采購(gòu)活動(dòng)招標(biāo)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)制招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的選擇、合法分包、PPP投融資等技術(shù)性活動(dòng)納入到強(qiáng)制招標(biāo)范圍，并根據(jù)不同活動(dòng)在個(gè)案項(xiàng)目中的不同“技術(shù)權(quán)重”具體確定強(qiáng)制

12、招標(biāo)的工程活動(dòng)范圍。針對(duì)立法和實(shí)踐中工程強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目事先認(rèn)定程序的缺位，本文論證了建立事先認(rèn)定程序的必要性和可行性。
　　 第五章是工程強(qiáng)制招標(biāo)的方式選擇和程序優(yōu)化。在工程強(qiáng)制招標(biāo)的方式選擇和程序優(yōu)化上，工程強(qiáng)制招標(biāo)對(duì)具體招標(biāo)方式的選擇，是工程強(qiáng)制招標(biāo)制度得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性步驟。招標(biāo)方式和程序選擇直接決定能否達(dá)成工程強(qiáng)制招標(biāo)的制度目的。工程強(qiáng)制招標(biāo)的方式通過(guò)原則性的“公開(kāi)招標(biāo)”方式、例外性的“邀請(qǐng)招標(biāo)”方式和特殊情勢(shì)下的招標(biāo)豁免，

13、對(duì)其他采購(gòu)方式的適用，體現(xiàn)出“階梯式”富有層次的彈性機(jī)制。招投標(biāo)程序的制度優(yōu)勢(shì)主要指向公開(kāi)、公平、公正、廉潔等道德上的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。但在“程序客觀決定”取代“個(gè)人主觀決定”的同時(shí)，也附隨產(chǎn)生了效率、經(jīng)濟(jì)乃至于公共政策等交易成本，其中，尤對(duì)長(zhǎng)期合作的項(xiàng)目伙伴關(guān)系的影響更為直接和明顯。此時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)等方式是一種合理的替代方式。在招標(biāo)程序的優(yōu)化方面，電子招投標(biāo)可以顯著提升招投標(biāo)的效率，并促進(jìn)程序的透明;標(biāo)后監(jiān)管是強(qiáng)制的延伸，標(biāo)準(zhǔn)文本是

14、對(duì)工程行業(yè)慣例的指引，我國(guó)工程強(qiáng)制招標(biāo)的程序應(yīng)從電子招投標(biāo)、標(biāo)后監(jiān)管和文本的標(biāo)準(zhǔn)化等方面進(jìn)行優(yōu)化。
　　 第六章是工程強(qiáng)制招標(biāo)的責(zé)任規(guī)制和完善。在工程強(qiáng)制招標(biāo)的責(zé)任規(guī)制上，法律上的“強(qiáng)制”不僅僅體現(xiàn)為立法對(duì)強(qiáng)制內(nèi)容的一種指導(dǎo)性建議或者一種立法態(tài)度的闡明。法律責(zé)任意味著對(duì)利益的某種損害。工程強(qiáng)制招標(biāo)制度針對(duì)脫法的規(guī)避招標(biāo)、通謀虛偽表示的串通招標(biāo)等不同違法行為的責(zé)任進(jìn)行了區(qū)分性規(guī)制，體現(xiàn)出豐富的強(qiáng)制層次。在公法責(zé)任和私法責(zé)任的組合上

15、，現(xiàn)有立法應(yīng)注意到公法責(zé)任與私法責(zé)任在規(guī)制效果上的現(xiàn)實(shí)邏輯:除涉及到直接的人身自由限制之外，違法行為人在進(jìn)行行為選擇時(shí)，更重視的是經(jīng)濟(jì)利益方面的實(shí)際影響，而非名義上的公法或私法責(zé)任屬性。工程合同效力上的否定評(píng)價(jià)從整個(gè)工程強(qiáng)制招標(biāo)制度系統(tǒng)來(lái)看，是促進(jìn)“強(qiáng)制”實(shí)施的一個(gè)部分。一般性的合同無(wú)效的違法依據(jù)，并不足以解決工程合同特殊性違法依據(jù)的困惑。締約能力是民事行為能力在契約法上的折射，本文通過(guò)對(duì)“工程資質(zhì)”與“經(jīng)營(yíng)范圍”的概念區(qū)分，對(duì)工程企業(yè)

16、“民事權(quán)利能力與行為能力一致”的通說(shuō)進(jìn)行了質(zhì)疑，并結(jié)合“惡意主張”合同無(wú)效與公共利益的保障問(wèn)題，就工程合同司法審查的主、被動(dòng)原則的選擇進(jìn)行了分析。合同效力并非“強(qiáng)制”的終結(jié)，而只是對(duì)合同與國(guó)家之間的關(guān)系進(jìn)行了法律屬性層面的判斷;合同無(wú)效之后當(dāng)事人之間實(shí)際的權(quán)利義務(wù)配置結(jié)果才是驅(qū)動(dòng)當(dāng)事人守法或違法的真實(shí)原因。作為工程強(qiáng)制招標(biāo)“強(qiáng)制”的終結(jié)，本文最后詳細(xì)討論了無(wú)效工程契約的造價(jià)請(qǐng)求權(quán)的歸屬與競(jìng)合、折價(jià)補(bǔ)償從原則到規(guī)則的適用及造價(jià)請(qǐng)求權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的