政策網(wǎng)絡與政策產(chǎn)出—以中國控煙政策網(wǎng)絡為例.pdf

1、政策網(wǎng)絡既是政策過程中涌現(xiàn)出來的一種現(xiàn)象，也是一種分析工具。公共政策制定過程可以形象地描繪為公民個人、官僚、聯(lián)盟及組織等多種行動者組成的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。任何網(wǎng)絡參與者都無法專斷地決定其他行動者的參與策略。政策網(wǎng)絡分析是西方廣泛運用的政策過程分析工具之一，已經(jīng)取得了很多研究成果?，F(xiàn)在，政策網(wǎng)絡的發(fā)展已經(jīng)到了關鍵的階段，它的發(fā)展面臨兩種挫折:一是政策網(wǎng)絡的概念多樣性導致難以形成統(tǒng)一的范式，對政策網(wǎng)絡如何定義沒有達成共識。二是政策網(wǎng)絡僅僅描述了政策

2、過程，對于政策網(wǎng)絡和政策結(jié)果的因果關系在解釋上很薄弱，政策網(wǎng)絡研究途徑大體上限于一個靜態(tài)的隱喻。為了解決這個問題，很多學者將政策網(wǎng)絡與其他學科理論相結(jié)合，試圖加強政策網(wǎng)絡的解釋力，極大地推動了政策網(wǎng)絡的研究，但都有自身的問題。大部分拓展研究沒有從“網(wǎng)絡”本身的角度看問題，脫離了網(wǎng)絡的焦點或核心問題（網(wǎng)絡中行動者之間的相互依賴關系），而是反客為主，解釋了這些理論關注的問題。有學者提出結(jié)合新制度主義理論是政策網(wǎng)絡研究的有前途的發(fā)展方向。新制

3、度主義的發(fā)展有不同的分支，不同學科有不同的解釋，究竟如何結(jié)合新制度主義解釋政策結(jié)果，制度和政策網(wǎng)絡的關系是什么，還沒有充分研究。這是相關研究尋找的突破點。
　　政策網(wǎng)絡是政策利害相關者與政府各部門圍繞政策議題而形成的關系模式。借鑒社會網(wǎng)絡分析方法，政策網(wǎng)絡主要關注網(wǎng)絡關系的連接式樣與關系內(nèi)容、行動者在網(wǎng)絡中的位置及不同的資源汲取能力。制度是嵌入政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的規(guī)則、程序、慣例和規(guī)范，其范圍包括憲政秩序、官僚體制內(nèi)

4、的操作規(guī)程和對工會行為及銀企關系起管制作用的一些慣例。政策網(wǎng)絡主要關注的是政策過程中的互動關系模式，而制度研究關注的是這些互動關系模式是如何建構(gòu)或塑造的?；跉v史制度主義的研究視角，政策網(wǎng)絡影響政策產(chǎn)出的邏輯是:制度-政策網(wǎng)絡-政策產(chǎn)出。制度塑造了網(wǎng)絡行動者的利益界定，并構(gòu)造著相關群體的權力關系結(jié)構(gòu)，從而塑造了不同的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)式樣進而導致不同的政策產(chǎn)出。
　　在控煙政策演變過程中先后形成了不同的政策網(wǎng)絡類型:松散的議題網(wǎng)絡——主題鮮

5、明的議題網(wǎng)絡——緊密的政策共同體。在控煙政策領域中，代表不同利益和價值觀的行動者鑲嵌在溝通與資源交換的網(wǎng)絡中?？責熅W(wǎng)絡中存在明顯的對立聯(lián)盟:以煙草產(chǎn)業(yè)為主的處于強勢地位的煙草經(jīng)濟聯(lián)盟和以控煙民間組織為主的處于相對弱勢的煙草控制聯(lián)盟。對立雙方運用各種策略推銷自己的政策建議，尤其是民間組織積極行動及專家的參與，推動了控煙政策的變遷。從2003年中國正式簽署《國際煙草控制框架公約》到現(xiàn)在，經(jīng)過8年的控煙歷程，中國控煙已經(jīng)宣告失敗。中國控煙政策

6、是軟弱的，控煙政策穩(wěn)定不變，沒有大的突破。
　　除了控煙政策網(wǎng)絡中各參與聯(lián)盟間的互動關系外，中國煙草專賣制度、政策制定部門化和民間組織力量薄弱這三個中間層次的制度塑造了控煙政策網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu)式樣。制度在政策網(wǎng)絡中發(fā)揮作用的方式有:制度變量之間的序列關系、制度的否決點、制度的路徑依賴性以及制度被利益的穿透。這些制度作用的發(fā)揮形成了網(wǎng)絡中權力不對稱的互動關系模式，進而影響了控煙政策產(chǎn)出。這些制度為煙草經(jīng)濟聯(lián)盟帶來了制度上的有利位置，他們排

7、斥新的參與者引進新的議題或企圖重新塑造新的制度規(guī)則，主導了控煙政策的方向。煙草控制聯(lián)盟相對處于弱的制度位置，他們采取的控煙措施有效地約束了煙草經(jīng)濟聯(lián)盟的活動,但在推動控煙政策變遷方面很有限。
　　隨著中國民間組織和政策企業(yè)家不斷參與政策過程，以及公民為爭取自己的利益積極參與政策決定，政策網(wǎng)絡在中國有廣闊的發(fā)展空間。中國政策網(wǎng)絡的發(fā)展目前只能在政治控制框架允許的限度內(nèi)發(fā)展，即在政府開放的有限公共事務管理的空間中，積極參與治理，以爭得